ODA(政府開発援助)

平成28年10月18日

【日時】2015年10月27日(金曜日)17:00~18:45
【場所】外務省 南庁舎 180号室

【議題案】

  1. モザンビーク農業・食糧安全保障省関係者の訪日結果
  2. ProSAVANA事業における合意形成について

【配布資料】

政府側配布資料:
資料1:
議事次第(PDF)別ウィンドウで開く
資料2:
参加者リスト(PDF)別ウィンドウで開く
資料3:
PEMに関する説明資料(PDF)別ウィンドウで開く
資料4:
DIFパイロット事業中間報告(PDF)別ウィンドウで開く
資料5:
Report of the public hearing outcome of the ProSAVANA’s Draft Zero Master Plan(PDF)別ウィンドウで開く
1º Seminário de Divulgação de Resultados da Investigaçãõ Agrária no Corredor de Nacala
NGO側配布資料:
資料6:
「プロサバンナ事業で招聘されたモザンビーク政府一行との面談」に関する日本の市民社会による記録・問題提起・要請(PDF)別ウィンドウで開く
資料7:
緊急声明「プロサバンナ事業における農民の分断と招聘計画の即時中止の要求」(PDF)別ウィンドウで開く
資料8:
プレゼンテーション資料「ProSAVANA事業における合意形成について―現地調査に基づく問題提起―」(PDF)別ウィンドウで開く

(注)質問表が事前に提出された。

【参加者】
外務省2名、JICA 8名、NGO側10名(7団体)

1 モザンビーク農業・食糧安全保障省関係者の訪日結果

(1)JICAから農業食料安全保障省(以下、MASA)来日報告がなされた。

MASA代表団が8月31日から9月5日まで来日。目的は、(1)日本の国会議員へのプロサバンナ事業の進捗状況と活動方針の説明、(2)市民社会、JICA・外務省との意見交換。代表団からは、モザンビークにおける農業の重要性、農業戦略、プロサバンナの狙い、公聴会で得た様々な意見をマスタープラン(以下、MP)に反映させていく方針が説明された。
公聴会について次の3点が述べられ、JICAとしてもこのようなMASAの意思確認ができ、重要な機会となった。
(ア)
MPの「ドラフトゼロ」という呼称は、双方向的な作業を経て策定していきたいとの意向の現れ。今後も農民や市民社会の意見を取り入れて改善していく。
(イ)
公聴会での様々なレベルの人々からの意見を基にMPを改訂した上で、公開して議論を行い、懸念や提案を適切な形で盛り込んでいく。
(ウ)
「公聴会の無効化」という声もあったが、対話を継続し、意見を反映していく。

(2)NGOから【資料6】に基づいて問題提起が行われた。

資料の目的は、第一に会合内容の確認のための「記録」、第二にMASA代表団による議論に対してNGO側が応える時間がなかったため書面上で「問題提起」を行うことにある。
公聴会についての問題提起:
(ア)
実態は手続きの不備、妨害や脅迫めいた対応があり、3か国の市民社会からの声明をはじめとしていくつか他の声明も出ている。日本のNGOも現地調査などを通して具体的な事実を把握している。声明内容の再確認を要請する。
(イ)
MASAからは「無効化はしない」との説明があったが、現地市民社会に対して現在も無回答状態のため、公聴会費用を日本政府が負担している以上、早急なる回答をJICAからMASAに要請してほしい。具体的な要求事項は声明に記載されている。
土地収奪に関する問題提起:
(ア)
プロサバンナによる土地収奪はないと何度も聞いているが、各国の事例でも大事業の展開が投資を誘発し土地収奪が起こることがある。しかも、プロサバンナ対象州の政府自体が海外民間投資は歓迎と言っている。以上から、対象地域で具体的に起きている土地収奪問題に関するモザンビーク政府あるいはJICAの把握・対応の現状を知りたい。
(イ)
DUAT(土地利用権)の登記で土地収奪は防げるという考えが示されたが、メキシコ等の事例が示すように、登記が担保のような私的財産の保証に類するものとなり、結果として土地の流動化を引き起こす。積極的な一定期間の土地取引モナトリアムが必要。
人権侵害に関する問題提起:具体的な事例を9頁に示した。権力側の言動は、意識する/しないに関わらず、弱い立場の人びとにどう捉えられ、地域社会や農民にどのような問題をもたらすのか意識されることが不可欠。第三者調査委員会の立ち上げだけでなく、人権侵害の発生を防ぐメカニズムを真剣に検討してほしい。
JICA環境社会配慮ガイドラインに関する問題提起:MASA代表団による「日本には日本の、モザンビークにはモザンビークのルールがある」などの発言から、JICAガイドラインの認識の欠如が危惧される。相手国政府への周知徹底、2013年4月からの要請であるガイドラインのポルトガル語版作成を具体的に検討してほしい。
総論的な要請:MASAから対話の方法論について、UNACを含めて確認しながら進めていきたいとの説明があり、これは歓迎したい。しかし、現場で過去に起きた、あるいは現実に起きて十分に対応されないまま、問題が置き去りにされ続けている。「意味のある対話」を主張しても、これを放置したままでは、また同じことが起きる可能性が高い。

(3)以上の他、NGOから次の点の補足と要請がなされた。

MASA代表団との面談で重要だった点は、「現地の人の声をより丁寧に…やり方を含めて相談する」との点であり、これが現在どのようになっているのかを確認したい。
また、本意見交換会に向けた現地市民社会からの声を紹介する。
(ア)
3か国市民社会として公聴会の無効化要請を出した。日本の市民社会には回答があったが、モザンビークでは何らのやり取りも回答もなく、回答を待っている状況にある。
(イ)
9月1日には事前の相談が約束されたようだが、現地では一切その動きはない。
(ウ)
MPドラフトゼロについて「より広い対話を」というが、これまで訴えてきたのは策定プロセスにおける広く意味のある対話をモザンビーク社会内に確立し、進めること。「真の意味での対話」を進めるのでなければ、また同じことが繰り返されるだろう。
(エ)
プロサバンナでは既にPEMも含め他にも様々な事業が実施されており、ただ公聴会のやり方を相談すれば良いのではなく、事業の全てで包括的にその後のプロセスや他事業についても「意味ある対話」を実施すべきである。

(4)司会から以下の整理と要請がなされた。

 NGO側からの4つの点(公聴会・土地収奪・人権侵害・JICAガイドライン)について、MASAの認識や理解は十分でなく間違っている認識もあるのではないかという問題提起があった。間に立つ外務省・JICAの見解を知りたい。MASA側を100%信じるのか、それとも日本NGOの報告を踏まえながら、相手国政府とどのように意見交換をしていくのかという点が問われている。

(5)以上について、JICAから以下の応答がなされた。

今回の問題提起は、それぞれモザンビーク政府、日本政府・JICAに対する意見であり、今後検討していくにあたって重要な視点である。
訪日時の、モザンビーク政府の発言は、現地の市民や農民を巻き込み相談しながら進めていきたいというものであった。議論のたたき台としてドラフトゼロを作ったので、これをベースに議論し、改めながらやろうとしており、その姿勢を信じたい。同じ批判が出ないよう支援を行いたい。なお、ガイドラインについては、何度も説明している。
モザンビーク政府への意見は、JICAの解釈で伝えると偏った見方で伝わってしまい時間を要しかねないため、可能な限りNGOが英語等で作成し、直接相手国政府に送ることを提案したい。また、同会合においては、同席した駐日モザンビーク大使からも、直接連絡してもらって構わない旨お伝えしている。

2 JICAによるDIF並びにPEMの説明

(1)JICAから【資料4】に基づくDIF(イニシアティブ開発基金)の中間評価報告がなされた。

(2)JICAから【資料3】に基づくPEMの紹介がなされた。

(3)JICAからNGOから事前に出された質問への回答がなされた。

MPの英語版:正規のものはポルトガル語。モザンビーク政府が相当程度手を加えたため、正規版を正しく反映している英語版は存在しない。現在、公聴会の結果を踏まえて改定を進めており、まず現地で公開されるべきであり、その後共有する。
EMBRAPAの資料:一緒に取り組んでいるわけではないので、資料は持っていない。
PIの中間発表会:JICAが資金提供をおこなった事業は発表1、5、6で、EMBRAPAによるものは発表4。IIAM主催のため、プロサバンナ事業以外の事業発表も含まれている。
DIFの契約書:各企業が作成し、妥当性のサポートをJICAが行い、農民側が不利益を被らないようにしている。
ゴマの買い取り価格:個々の企業がビジネスとして実施しているものであり、JICAはわからない。
DIF二次募集の際にイアパカ・フォーラムに使用されたPPT:英語版を日本人コンサルタントが使用し、ポルトガル語版も配布し通訳も入って説明した。
DIFの契約書へのプロサバンナ・ロゴの記載:DIFはプロサバンナ事業ではなく、GAPIとモザンビーク政府による融資事業であるため、ロゴは入っていない。
PEMの水ポンプに関するニーズ確認:事業計画をまとめるプロセスで複数回協議を行い作成。2組織で水ポンプ1台を共有することはプロジェクト側から提案した。
ポンプ灌漑を止め重力灌漑に変更になったプロセス:1団体のみで水ポンプを利用したいとの申し入れがあったため、変更。変更時期は不明。
二アサ州での資材提供が大幅に遅れた理由:団体側から、2ヘクタール分のジャガイモ栽培の提案があったが、当該団体には、2ヘクタールのジャガイモを栽培するには十分な水量がないため、実施可能で適切な計画への修正を提案し、その調整に時間がかかった。
ニアサ州での評価会議:技術的な評価会合で、ポンプの返済・メンテナンス、銀行口座の開設等など技術的な話をしている。会合で、「事業が上手くいっている」との総括は行っていない。

3 JICA環境社会配慮ガイドライン、土地収奪、人権侵害・ガバナンスについて

(1)JICAガイドラインについて、NGO・司会・JICAの間で以下のやり取りがなされた。

NGO:
事業の開始時に、MPのカテゴリーはAからBにされた。個別の施設建設等について評価するという話ではなく、MP事業そのものを評価対象にするはずだった。
JICA:
MPの環境社会配慮カテゴリーは、当初からBである。MPレベルでは、カテゴリーBという判断。MP事業でもガイドラインでは配慮することになっており、ルールに則ってやっている。対象地・層が具体的になった段階で再度審査する。
司会:
MP策定プロセスやMPの存在自体が住民や社会に与える影響が大きいため、その程度を考慮し住民と対話がなされるべき。Bであっても、JICAがどう検討したかが問われる。
JICA:
何をどうすればいいかについては審査部と相談し、必要なことを行っている。JICAとしては、現地住民との対話など実際にはAに相当する措置を実施していると認識。

(2)マタリア社の土地収奪に関するNGOの質問に対して、JICAから次の説明がなされた。

NGO側質問「土地収奪をされた農民がいることを知っていて融資対象にしたのか」:承知していない。同社が意欲を示したため、協議の末に融資対象となった。社会的インパクト、事業の実現性、持続性の観点から選定した。
NGO側質問「プロサバンナ事業と関係がないとされる理由」:マタリア社の土地の問題に関しては、同社が登記している土地に内戦時に住み込んだ人々との間で起こっているものであることを確認し、それらの人々をマタリア社は強制的に立ち退かせる等のことはなかったとの情報を得ている。

(3)以上を踏まえ、人権侵害、民主化、ガバナンスの問題について以下のやり取りがなされた。

JICA:
人権を軽視しているわけではない。MASAの来日者はモザンビーク政府全体を代表しておらず、ジャーナリストに対する人権の事例はこの事業と直接関係ないため切り離して議論しましょうという趣旨だった。
NGO:
JICAガイドラインとモザンビーク政府による人権侵害の問題は重なってくる。農業省も政府の役人である。人権侵害を行う政府に対して、安心して意見が言えない状況があることは、当然ガイドラインの「環境社会配慮」の中に含まれるはず。モザンビークで政府と人びとの関係の現状を把握し、意識し配慮することが不可欠。
形式的にどこかの時点でOKだからそのまま進めるものではなく、現地の状況変化により配慮すべき点が変化する際、ガイドラインに沿って配慮提案をしていくものではないのか。
司会:
ガバナンスの問題をどう乗り越えていくかはJICAだけでなく外務省などがモザンビーク政府とどう話すかが重要で、別の論点として議論したい。
外務省:
世銀の指標によるとモザンビークの人権・ガバナンス指数は中位程度という客観的なデータがある。MASA一行も人権侵害といわれるようは行為が仮にあったとしても、それは政府の政策や対処方針に基づいてなされたわけではなく、現場での個別事案であり、今後改善したいと発言していた。日本政府からも、現地及び日本のNGOから人権侵害が生じているとの報告があるため、侵害とされるようなことはしないようモザンビーク政府に要請している。
昨年10月の大統領選挙前には、日本政府として民主的な選挙の実施を申し入れた。実際の選挙は国際社会からも適正な選挙が行われたと評価され、レナモとの間では一時武力対立があったが、同党は選挙に参加し、現在は国政にも参加している。しかも野党であるレナモは89も議席を得ており、一方で与党のフレリモは191議席から約50も議席を減らし144議席になっている。これは、本当に言論の自由がなくて、非民主国家であったならばあり得ない結果。モザンビークでは選挙を通じて民意が反映される仕組みが定着していると言える。
日本でも例えば、ヘイトスピーチのような人権侵害がある。そういうことはいけないことであり、ないように我々は努力しなくてはいけない。他方、日本でも(人権侵害が)あるのに、モザンビークで何かあると殊更それを問題視して、さらにプロサバンナ事業と関係のないことまで敢えて同事業と関連づけてモザンビーク政府に協力すべきでないと主張するのはバランスを欠き、公正ではない。他ドナーも(人権侵害を理由にして)モザンビークへの支援を止めていない。
MASA一行は刑事事件であれば司法手続きを取りたいと述べていた。
NGO:
ガバナンスや構造的な問題などは大変重要であり、そのまま放置すべきではない。プロサバンナ事業に関する現地調査結果の議論とも関係する。
前回の意見交換会で、外務省から「プロサバンナを政治化させてはいけない」という指摘があったが、現実にプロサバンナが政治的に利用されているという実態がある。特に、ローカル・コンテキストの中でそうなっていることをきちんと認識しないと本当にまずい。
「人権問題は直接プロサバンナに直接関係していない」という応答など、人権意識が決定的に欠けているため、「聞いてみました、だからいい」という説明しか返ってこない。
協議や合意という際、誰がどこでどんな形で何を協議したのかが問われる。ローカル政治によって事業が使われてしまっていることを認識しておかないと、間違った支援になる。
7月の来日時、現地農民組織(UNAC)の一行は、現地やローカルなところで人権侵害を許す構造があるという点をきちんと認識して下さい、と述べていた。
JICAのミッションは「ガバナンスに取り組む」と謳っている。モザンビーク全体のガバナンスの実態を示すため、実際に起きているジャーナリストの事例などを使った。プロサバンナが政治的文脈の中で利用され、農民らに影響を及ぼしている実態があり、認識が不可欠。
その認識のギャップを埋めるために、現地調査結果として現場で起きている現実を示すことで、事業をこのまま進めることへの危機感を共有したかった。これは、次回に延期する。

(4)公聴会の不備について

司会:
公聴会の不備に関して、現地政府の認識はどうか。公聴会に不備があったがエラーの範囲だということなのか。今後改めながら進めるということは、エラーは多めだったかもしれないが、それは容赦頂きたいというのが外務省・JICAの認識ということか。
JICA:
モザンビーク政府は、プロサバンナに反対意見もあるが賛成者もおり、政府としては様々な意見を捉えていくと発言した。決して反対者の意見を含めないということではなく、どうプロセスを改善していくか共に考えたいと言っている。JICAはこれを支援したい。
NGO:
モザンビーク政府関係者が(反対者らに)人権侵害、脅迫を行っている時に、「モザンビーク政府は反対者の声を聞くと言っています」と主張するのは酷い。
司会:
日本政府や外務省は苦労しているだろうから、そこを共有した方が良い。モザンビーク政府が一方で脅迫をしながら「改善していきます」と言っても、それを100%信じてやって良いのかについて市民社会は疑問に思う。依然、日本政府として相手国政府に何を話し、どのように変えていくのかの説明が不足している。
JICA:
JICAは援助機関であり国の税金を使っているので、仮に不適切なプロセスで進められていれば問題である。モザンビーク政府を信用しているが、今後のプロセスをモニタリングし、意見する。人権が不十分な国は世界中に沢山あり、問題があるから支援を停止するのか、適切なやり方を促しながら支援するのかという考えがあるがについては、今の段階ではJICAは後者である。

4 マスタープランに関する今後のプロセスについて

JICA:
「対話するといったのに全然動きがない」との指摘がモザンビーク市民社会からなされている点について、現在JICAが承知しているのは、農業省がどのような形でどう話を進めるか一生懸命議論をしているところ、ということである。近日中に、MASAから現地の農民組織と市民社会にコンタクトがあると聞いており、対話のやり方も含めて事前相談がある点については、モザンビーク政府が約束しているということであり、JICAも最大限努力している。
NGO:
(声明への)現地市民社会に対する(モザンビーク政府の)回答が要請されている。
JICA:
メッセージとしてモザンビーク政府に伝える。MASA一行は、今回の訪日で日本の市民社会との議論を望んでいたため、本来モザンビーク市民社会と話すべきところを乗り越えて話した部分はあった。人権の話も、軽視するつもりはなく、MASAとは今後のやり方、これまで起きた事についてレビューし、何らかの措置をとるべき点があれば、措置をとって進めましょうと話した。公聴会で起きたことは、当事者としてきちんと責任をもって対応し、今後も対応する。

5 ナカラ回廊経済開発戦略計画(PEDEC)、NGOの事前質問とJICA回答について

(1)PEDECについて、NGOからの質問に対し、JICAから次の回答があった。

NGO:
プロサバンナと関連があるPEDECについてMP完成が間近と聞くが、現状を知りたい。またMPの共有をお願いしたい。
JICA:
現在モザンビーク政府が検討中。最終的なカレンダーが示された時点で共有する。

(2)NGO側からの質問への書面での回答について、以下のやり取りがなされた。

司会から:
意見交換会に相応しく意見を交換するため、ODA政策協議会でのモダリティと同様に事前質問には書面回答を要請する。これにより議論の焦点を絞ることができる。
JICA:
中身に関するものであれば書面で準備するし、やる意義がある。だが、現在出されている質問は相当細かいものがある。
司会:
今回説明をされた事項は十分に回答必要があり、書面で回答されるべき。
JICA:
細かい事は調べるのに時間がかかる。限られたリソースは有効に活用した方が良い。どのような事業を行えば、現地のためになるのかについて具体的な議論をしたい。また、(NGO側からの)質問はその趣旨が分からないことがあるため、説明の上で質問をいただければすれ違いが起きない。
NGO:
今後はなるべく分かりやすい形で質問を出していきたいがPEMについての疑問とそれに対する評価は、前広にかつ全体像が理解できるように書面で示してほしいと繰り返しお願いしてきたことである。

Get Adobe Reader(別ウィンドウで開く) Adobe Systemsのウェブサイトより、Acrobatで作成されたPDFファイルを読むためのAdobe Readerを無料でダウンロードすることができます。左記ボタンをクリックして、Adobe Systemsのウェブサイトからご使用のコンピュータに対応したソフトウェアを入手してください。

国際協力とNGOへ戻る