ODA(政府開発援助)

平成28年1月4日

【日時】2014年3月12日(水曜日)17時00分~18時30分
【場所】外務省 南282会議室

【議事次第】

1
これまでの意見交換会での積み残し事項【報告事項】
  • (1)マスタープランにかかる現地調査についての報告
  • (2)マスタープラン策定についての日程/見通し
2
議題
  • (1)NGO作成現地調査報告書に対するコメント
  • (2)コンセプトノートのNGO分析に対するコメント

【配付資料】

外務省・JICA配付資料:
資料1:
議事次第(PDF)別ウィンドウで開く
資料2:
参加者一覧(PDF)別ウィンドウで開く
資料3:
マスタープラン策定にあたっての現地調査項目一覧(JICA)(PDF)別ウィンドウで開く
NGO配付資料:
資料4:
ODA政策協議会(2014年2月27日)NGO側配布資料(PDF)別ウィンドウで開く
資料5:
安倍総理訪問時の現地市民社会声明(ADECRU)(PDF)別ウィンドウで開く
資料6:
安倍総理訪問に際した現地市民社会声明(ナンプラ州市民社会プラットフォーム)(日本語訳/原文)(PDF)別ウィンドウで開く
資料7:
プロサバンナについての参議院本会議速記録抜粋(2014年1月29日)(PDF)別ウィンドウで開く
資料8:
「ProSAVANA市民社会報告2013 現地調査に基づく提言」【暫定版】要約(PDF)別ウィンドウで開く
資料9:
コンセプトノートに関する日本専門家の分析(PDF)別ウィンドウで開く
資料10:
コンセプトノートに関するナンプラ州市民社会プラットフォームの30項目表
資料11:
ナカラ回廊経済開発戦略策定プロジェクトPEDEC関連資料(-1事前評価表/-2調査概要)
資料12:
安倍総理モザンビーク訪問に関する新聞記事

【参加者】外務省国際協力局2名、JICAアフリカ部・農村開発部5名、NGO13名(6団体、3大学・大学院)リストは別添資料参照

1 はじめに

  • 司会:これまでの意見交換会を踏まえ、本会のモダリティに関する実施要項の文書化を提案。
  • 外務省:担当課長交代の報告。新課長よる次の挨拶。(1)プロサバンナ事業は重要な経済協力事業であり、安倍総理および岸田外務大臣の答弁にある通り小規模農家の支援が目的。(2)本意見交換会の対話枠組みで、市民社会からの見解などをよく聞き、政策に反映させる機会としたい。

2 報告事項(マスタープランの現状と策定日程)に関するやり取り

(1)JICAからの報告

市民社会からの資料請求に応え、調査項目一覧(資料3)を共有。ただし、マスタープラン(以下MP)全体のレポートはないため、実施済み調査項目のみを抽出。例)農民組織に関する19郡196組織への聞き取りに基づく、1300組織分のインベントリー。
MPは、これらの調査結果を踏まえ、コンサルタントがモザンビーク政府と相談の上策定する予定。現在MPレポートはなく、現地市民社会、農民組織の意見を聴取し、その整理と分析を行っており、コンセプトノート(以下CN)を大幅に見直し中。
日本NGOのCNに対する専門家分析や報告書などについて、JICAコンサルタントだけでなく、モザンビーク側にも共有し、MPの方向性を検討中。
プロサバンナ対象3州のうち2州については農民からも意見を聴取。ナンプラ州については、州レベル協議で極めて重要な意見を頂いたため、基本構想を見直した案を州レベルでの議論に収束させ、もう一ラウンド各州と対話する予定。市民社会との対話プロセスを重視し、具体的なゴールの時期を想定しないが、いたずらに延ばすこともしない。

(2)NGOの現地調査に基づいた質問

 ア ナンプラ州市民社会プラットフォーム(PPOSC-N)との面談(昨年12月)では、話し合いは「終わってない」と聞いている。JICAはそれを聞き終わる前に改定プロセスに入っているのか。イ マプト(首都)では、CNの根拠資料を要請したが提供がなく、議論が進められず対話が停止状況と聞いている。そのような状況の認識と今のプロセスはどう関係しているのか。

(3)JICAからの回答

 ア 議論を否定したつもりはなく、まず基本構想を練り直す。イ マプトでの議論をやらないのではなく、モザンビーク政府も市民社会との対話が必要と考えている。CNの改善提案を元に話し合いたい。作業は現地で進行中。

(4)NGOからの再質問

 ア マプトの市民社会は、現地状況の理解の元情報の開示を受けた上での議論を希望しているだけでなく、政府側による「情報リソースがない」との返答も問題視。イ MP全体に関する個別調査レポートがないとのJICAによる説明は理解不可能。新しい文書が出てきてもまた議論が停止に陥る可能性があるため、MP策定をめぐるバックグランド情報と進捗状況の共有を要請。

(5)JICAの応答

 MPの現況調査に関するレポートは生データで調査団が保有しているが、個別テーマごとの報告書としては取り纏められていない。

3 マスタープランの現地調査データの共有手法についての議論

(1)JICAによる説明

 現地調査の結果を文書化するかどうかは要検討。日本・モザンビークの政府の説明責任に鑑み、エビデンス・ベースの調査に基づくとの経緯は、現地に理解可能な形で説明する。各々の切り口のレポート出すのは時間的に厳しい。市民社会から疑問ポイントを明示すれば、説明は可能。

(2)NGOによる問題提起

調査して提示されるものは未だ「エビデンス」ではなく「解釈」にすぎない。故に、調査結果が示され、現地の市民社会や農民による検証が不可欠で、それなしに「エビデンス」と呼べず、計画策定の話に進めないはず。そもそもナカラ回廊地域に関する現状認識は、CNとそれ以前とでは全く違う上に、CNの現状認識には疑問が投げかけられている。
前回意見交換会でJICAより、CNは現地調査を踏まえ、JICAコンサルタントを含めた三か国の専門家が策定との説明があった。今回、CNに色々問題がある点につきJICAも指摘していることを踏まえると、現地調査自体に問題があったということ。よって、現地調査の結果を明らかにし、その妥当性が議論されない限り、次に進めないはずだが、如何か。
STAP細胞問題と同様、元データの共有が不可欠と考える。CNの方向性の判断材料の元になったデータの提供を依頼。
見直し文書は、第6回意見交換会時にJICAが述べた「コンセプトノート・ダッシュ」か知りたい。

(3)JICAによる回答

 ア イ につき、「エビデンス」ではなく、「データ」と言った方がよいかもしれない。今後、日本・現地の市民社会の視点を踏まえ計画内容を見直したい。
 ウ データを全部詳らかに出すというより、どのデータでどう判断し、どのような計画を作ったのかと問われれば説明する。
 ウ の見直し文書は、当初想定の体裁はだいぶ違うものになる。名称は未定。ノートを現地の人に分かりやすく作り変えた構想みたいなもの。「コンセプトノート・ダッシュ」と呼んでも構わない。

(4)NGOからの追加質問

新たに出る文書にもベースになる情報は付けずアイディアだけか。現地社会の反応を危惧。
昨年3月の「ProSAVANA-PDレポート2」、5月の「レポート1」は、内部的には出たが外務省として未承認との主張だった。当初出され、予算が付いた「レポート1,2,3」は事業から消えたとの理解で良いか。
本日JICAの言及した「新レポート」とは「レポート1,2,3」の外部公表版か。当初の予定にないMPドラフトの前のレポートか。また、レポートなしにMPドラフトが出されるのか。

(5)JICAの回答

 イ については、プロジェクトの作業用のレポートという位置づけであり、JICAとしてその内容を承認していない。
 ウ については、コンセプトノート・ダッシュに近いものである。マスタープランのドラフトをいきなりは出さないということ。

(6)司会による論点整理と要請

 市民社会側の懸念は、「本当にそれがエビデンス・ベースのものとして対話ができるものか」という点にある。また、MPに至る道筋の確認。できるだけ早い段階で、このペーパーの性格とそのプロセスについて紙での共有を要請する。

(7)JICAによる回答

 ア ペーパーのタイトルを決めるのは現地政府で、出てきた段階で知らせる。イ CNに色々意見が付いたことがデータやその分析・解釈の誤りを意味するとの指摘があったが、それは違う。行政と市民社会では光の当て方が違うだけ。だから対話が重要である。

4 プロサバンナ開発基金(DIF)についての議論

(1)NGOの問題提起

DIFはMPのパイロット事業として実施との説明が以前あった。これに対する評価・分析は、MPへのインプットにおいても大きいと考えるが、どのような手法でやるのか。その結果は、どのような形で現地の農民組織らと共有するのか。
この間、現地と日本の市民社会から、説明会や資料やその内容について不満が出され、一旦立ち止まっての見直しが要求され、対話自体が止まっている状態にある。これらの不満・批判をどう受け止めたかを共有した上で、次のステップがくるはずが、どんどん進めるのが前提とされ、また「新しいプラン」が出る。既成事実化が現状。現地は明確に「一度立ち止まってくれ」と表明。それを置き去りにして、現実には基本構想作りの準備に入っている。

(2)JICAからの回答

 ア のDIFにつき、報告機会があるかは不明だが、市民社会の関心があれば説明は必要と考える。
 イ につき、批判をどう受け止め、どのように構想に繋げたかの説明は不可欠。レポートの形態でない可能性があるが、「こういう分析に基づいた」とのプレゼンテーションは必要と理解。

(3)NGOから事実確認

 9月30日にJICAは、「パイロット・プロジェクトとしてDIFがある」と説明。また、「DIFはクイック・インパクト・プロジェクト(QIP)とは違う」とJICAのホームページ情報と違う見解が述べられた。「DIFはパイロット事業で、その結果を検証しMPに反映させるため、MP策定前の実施は問題なし」との論理立てだった。DIFの評価は、MP策定プロセスでなされ、開示され、議論され、それがMPに反映されると理解したが、本日のJICAの説明は異なっていた。

(4)JICAの回答

 ホームページの内容と齟齬があるとは考えない。DIFはパイロット的に行っているもの。それが住民の生計向上に繋がるよう、中核農家や現地民間の企業と手を組み、パイロット的に実施している。将来的にQIPに反映させることを想定している。(評価に関し)今の取り組みが開発に有効かどうかを、DIFを通じて確認中。

(5)司会による論点整理と質問

 ア DIFの性格をどう理解するのか。イ DIFの開発効果をどう評価するのか。第三者かやるのか内部がやるか。ウ その結果の共有をどうやるか。書面でやるのか。

(6)JICAからの回答

 現在進行中のため進展したら検討する。成果が出ているものもあれば、期待されたほどではないなどの結果も踏まえる。信頼関係の醸成が必要との指摘はその通りで、農家が生産物をきちんと収めないなどの問題も発生している。ただ、民間に一方的に非があるわけではない。

(7)NGOによる提案とJICA回答

  • NGO:DIFの評価についてNGOとの共同調査を提案。
  • JICA:他の2か国政府との調整が必要。

5 コンセプトノート(CN)の分析と「ProSAVANA市民社会報告」に基づくやり取り

(1)NGOによるCNの分析

前回CNの疑問点を専門家分析として示したが、外務省より「小農の発展を望まないのか」との質問があった。既出の専門家分析を十分踏まえた上でのコメントを要望。
これまでProSAVANAはアグリビジネスの進出を促すプランを有し、「レポート1,2」には「ゾーニング」という形で示されていた。CNにこの記載がないが、書かれていないだけの可能性。CNには、「小農とアグリビジネスの間にウィンウィン関係を構築する」とあり、例として契約農業が言及される。企業進出の便宜を図る意図とも読める。
「小農中心」と言うが、CNで示される開発の手法は、小農社会や生活スタイルを大きく揺るがす手法。「農業の近代化」、特に「移動耕作から定着農業へ」が中心に据えられ、現地では「移動耕作が大半」との認識と、これが「将来行き詰まる」との説明が示される。JICAは現地の農業分析をやっているはずだが、具体的な分析ではなく、マクロデータ(30年後の人口や土地面積予測)から、変化の必然が導き出されている。しかし(農業)生産性は現状のまま据え置かれ、現在も耕作形態が変化し、生産性が上がっている点は無視されている。現状分析が殆どないまま「緑の革命がよい」との前提で急速な転換が打ち出されている。
農民はDUATという土地法と慣習法で保護された権利を既に持つにも拘わらず、土地を確定する登記がほぼ強制されている。現状の耕作地での権利確定により、土地使用権は狭く限定され、農民の将来に不利な確定となる。このような提案自体、農民の反発を招く考え方。
「契約栽培は農民にメリット」との考えに基づき、「アグリビジネスがバリューチェーンを作るための契約栽培」が主眼とされるが、過去の他の地域での様々な弊害は全く考慮されず。分析全体が非学術的であり、現地事情の考慮に基づいた計画ではない議論になっている。

(2)NGOによる「ProSAVANA市民社会報告2013」の補足

本日、解釈とデータの関係について議論があった。NGOも緊急声明(2013年9月)で見解を先に示したが、現地調査の手法と結果は「市民社会報告」に記載。
1章は調査の目的と手法。2章は北部の土地収奪の実態。大豆生産企業による土地収奪が生じている点が重要。現地農民にとり、MPレポートで示されたコンセプトの方向性が危険なことが明確になったと考える。3章はDIFとQIPの実態調査。DIFの契約栽培により農民に負債が生じている実態、事業の現地運営機関の利益相反の問題を明示。4章は北部小農の営農に関する調査結果。現地小農が課題を抱えつつも多様性に満ちた農業を営んでいること、これをベースにすることで有効な事業が出来る可能性を指摘。また、土地問題が生じる歴史的背景に、トップダウン方式の意思決定や農業政策があることも明示。5章はProSAVANAにおける農民や市民社会の参加とコンサルテーションの実態と問題を、JICA環境社会配慮ガイドラインを踏まえ分析。
現地調査から、ProSAVANAにおいては、プロセスが重要な一方で、農民の権利をどう守るのかを明示しないと、土地収奪の現状を見る限り、不完全なものになるといえる。

(3)JICAのコメントと「7項目の見解」

コンセプトノートへの専門家の分析、市民社会の報告により理解が深まった。現地の農民組織・市民社会、ここでの対話から多くの事を学んでいる。「市民社会報告」は非常に詳細なレポートで、手間も時間もかけられて作られており、真摯に受け止め、そのエッセンスについてはモザンビーク政府とも共有し、コンセプトをまとめる作業にこれを活かすことを提言。その意味で、とても重要なものを出してもらった。
以上を受けたJICAの「7項目の見解」を示すが、現地政府と議論が必要。最終的にはオーナーシップを重視する。JICAとして重要と考える点を次の7点にまとめた。今すぐにこれを紙で出すことはできないが、市民社会との信頼性をもった対話を通じて出てきたものであり、新しい方向性に向かいつつあることを何らかの形で発信してほしい。
(ア)事業の目的を地域に住む大多数の小農をターゲット中心に据えるべきで、上からの開発を強引に進めるものではないとの認識。インクルーシブで持続的開発に資する案件とすべき。(イ)家族農業を営む小農の農業生産性の向上、生産物の多様化、生計向上を目指すアプローチを取り入れ、オプションを増やすべき。農民が栽培する作物、目指す姿、営農形態は、農民自身が選択できるようにすべき。(ウ)他方、農民の中にはもっと豊かに、農業生産材にアクセスし生産を増やしたいとの声も根強いため、生計向上のオプション提案がポイント。(エ)農民が伝統的土地使用慣習によって平和裏に土地を分けてきたことを十分に認識し、民間農業投資からどのように農民の土地を保護できるかを考えることが不可欠。DUATを進めるか否かの議論に収斂せず、政府のコントロール能力やキャパシティに依存する部分も検討課題。(オ)社会と環境を守るべくモザンビーク政府が取り組むべき責任と課題が非常に大きい。ProSAVANAを通じて、この点を提言していくことが重要。現地政府が十分な機能と能力を身につけなければ、農民の権利は逆に危うい。(カ)政府の機能を健全ならしめるためには、農民やコミュニティの声を反映させていくための方策や枠組みが必要。(キ)社会の健全な発展と包括的な開発が図られていくことが重要。

(4)外務省コメント

 大体同じ見解。報告書等について今後勉強するが、参考にできることは参考にする。

6 JICAの「7項目の見解」を受けたやり取り

(1)NGOのコメント

「7項目」について要請を受け、「ProSAVANA市民社会報告」に何らかの形で反映させる。
「農民の土地の保護を主眼として考える」との点は非常に良いが、対抗条件を備える際には現地の土地のあり方をよく調査した上で考える必要がある。「緑の革命」を一般論に基づき「良い」とするのはかなり問題がある。農民の立場から考えた保護であるべき。

(2)JICAの回答

MPを策定したら終わりではなく、どう機能させていくかの方法を考えることが重要。
農民の権利を守るスキームを含めどう書くかは重要ポイントであり、次の作業として提案中。大規模な土地収用の情報を市民社会から得た。我々も重要なテーマとして認識。
これまで迷走してきたが、ここまで考えてきたこと、市民社会からの提言を踏まえ、考え方を新たにしている。これをコンセプトノート・ダッシュで提言する。

(3)NGOの質問とコメント

見解は6日の参議院予算委員会での岸田外相の「当初前提とした色々なことが違っていて、そういうことを踏まえて今見直している」との趣旨の答弁とも合致。これを、JICA/日本政府として、どのように現地の農民団体に伝えるのか、あるいは既に伝えているのか。
12月にJICAや現地の大使館を訪問した際には、「投資等に対抗できるよう農民も生活スタイルを変えていかなくてはならない」と話されていた。しかし、本日は「彼らを変える」のではなく、「小農の権利を保護」が言及され大きな前進だった。

(4)JICAの回答と補足

このために現地に入って膝詰で議論をし、想いを伝えている。しかし、モザンビーク政府は開発を急ぎたい。民間ベースで動く話を全てコントロール出来ない。小農の土地を保護しつつ如何に開発を実現していくか、という点を考えることが我々の命題。
「もっと豊かになりたい」との声に対し、現地にあう形での合理的なオプションを、色々な案件の経験の中から、プラクティカルに議論をしていきたい。

7 ナカラ回廊経済開発戦略策定計画プロジェクト(PEDEC)についてのやり取り

(1)NGOからの質問と現地情勢の紹介

ProSAVANAでは「スケジュールは現地住民・市民社会と進めるので白紙」と言われるが、ではPEDECは如何か。PEDECのMPでは、小農の土地の権利はどう議論されるのか/されないのか。ProSAVANAのMPが未だなので、PEDECのMPも後ろに延ばす予定か。
大統領選挙が10月にあるが、かなりの混乱が予想される。モザンビーク政府は単に開発を急いでいるだけでなく、事業を前に進め、大統領選前に片付けたい思惑があると考えられる。

(2)JICAの回答

 PEDECは、農業のポテンシャルの高い3州19郡を対象にしたProSAVANAと異なり、より広いエリアを対象とした、「より薄い」調査。農業についてはProSAVANAで深く掘り下げているので、PEDECで深くやることは考えていない。PEDECの調査では、農民の土地の権利は深くやらず、それ以外を実施。但し、ProSAVANAとPEDECの間の整合性は必要。

8 おわりに

  • (1)外務省:公開書簡の返答はモザンビーク政府が検討中。岸田外務大臣の答弁は、現地事情にあわせてやらねばならないということ。
  • (2)司会:重要な良い意見交換会になった。

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