平成12年8月1日

序　「円借款制度に関する懇談会」設置の問題意識

（円借款がこれまで果たしてきた役割と評価）

　国際場裏において軍事的手段を選択することを主体的に放棄している我が国にとり、政府開発援助（ODA）は極めて重要な外交上の手段である。ODAは戦後間もない1950年代にコロンボ計画（注1）への参加をきっかけとしてその産声を上げたが、技術協力以外にも無償資金協力、円借款などその援助手法を広げながら、同時に規模の面でもめざましい拡大を遂げてきた。とりわけ円借款は、1958年に初めてインドに対して供与されて以来、1978年から97年まで五次にわたるODA中期目標のもとで大幅な拡大が図られた結果、97年度末の円借款の貸付残高は約9兆2,000億円にのぼっている。

　円借款は他の援助手法と比べて、（イ）全体の供与総額のみならず、各プロジェクト当たりの供与額も比較的大きいこと、（ロ）開発途上国側に返済義務を課す手法であること、という特徴がある。開発途上国側に返済義務を課すということは、途上国側に対し、資金を効率的に利用する誘因を与え、自助努力を促すという効果があるが、他方、援助の規模が大きいために、計画策定能力、案件実施能力、管理能力、返済能力等さまざまな点で被援助国側に対して比較的に高い自主的能力を要請するという特性を併せ持っている。我が国自身、戦後世界銀行より借款を借り入れて、適切なマクロ経済運営の下、東海道新幹線や黒部ダム、首都高速道路などの基幹インフラを整備しつつ経済発展を遂げてきたが、円借款はこのような我が国の歴史的経験に根ざした援助形態でもある。

　円借款は、これまでアジア諸国を中心とした開発途上国の経済開発に大きく寄与してきた。円借款の中心は、開発の物的基盤であるインフラ（社会的間接資本）建設の支援にあった。その際にまた、国全体の産業貿易政策への配慮を怠らなかった（注2）。円借款の量的拡大と軌を一にしてアジア経済も順調に拡大を続け、例えば、韓国は円借款の対象国から卒業し、マレーシアは中進国入りした。アジア通貨・経済危機の際にも、危機からの経済回復を目指した「新宮澤構想」等の我が国の施策に円借款は大きな役割を果たした。このように、円借款は二国間関係の増進にとどまらず、経済的繁栄を通じた地域全体の安定にも寄与している（注3）。

　他方、97年に海外経済協力基金（現国際協力銀行）が行った調査によれば、日本の円借款に関し、開発途上国の実施機関の約9割強より「役に立っている」との回答があった。また、他の先進国や国際機関からも、資金が譲許的であること、原則として一般アンタイドによる調達であることなどから高い評価を得ている。

（円借款にかかる「見直し論」）

　このように円借款は多くの利点と高い評価を得ている援助形態であるが、現在少なからぬ批判に直面しているのも事実である。例えば、多額の資金が毎年のように供与されているが、受け取り国側は当然視しているのではないか、円借款の多くが経済インフラに使用されているが、無駄に使われているのではないか、というような意見である。特に、返済を前提とする援助形態でありながら、様々な理由で返済が困難となるケースが明らかになったことなどが契機となって、以下のような見直しの声が出てきている。

　1999年6月のケルン・サミットでは、重債務貧困国（HIPCs:Heavily Indebted Poor Countries）の問題が採り上げられ、サミット後の記者会見で、小渕総理（当時）は、それぞれの国に対し、借款という形で協力を行っても、なかなか十二分に活用しきれないということであれば、改めて検討すべき時期にきているのでないかと発言し、円借款の見直しが必要との見解を示した（注4）。

　政界においては、自由民主党が99年7月に発表した「21世紀に向けた戦略的な経済協力の実現を－わが国経済協力の新たな方向性について－」との提言においても、「ケルンサミットにおいて重債務国に対するODA債務削減措置につき合意されたが、この機会に円借款事業のあり方について見直す必要がある」旨述べられている。

　経済界からは、円借款を活用し、我が国民間企業の技術・経験の途上国への移転を促進してほしいとの意見が表明されている。一方、NGOからは、円借款を貧困削減のために更に活用すべきであり、特にハード面のみならずソフト面についての活用も推進すべきである、また、貧富の差にも配慮するべきであるとの意見も出てきている。

　このような中、99年8月に政府より発表された「政府開発援助に関する中期政策」においては、「I．基本的考え方」において、「更に、円借款等、援助に関する種々の制度については、状況の変化に応じ適時適切に見直しを行っていく」こととされた。

（懇談会の設置）

　本「円借款制度に関する懇談会」は、円借款が果たしてきた役割及び最近の国内外のODAを巡る変化を踏まえた上で、今後21世紀に開発途上国が直面する開発問題に我が国が効果的に対処するために、円借款制度を如何なる方向に改革していくべきかとの問題意識に立って、本年1月19日、外務省経済協力局長の私的懇談会として設置された。

　懇談会は、石川滋一橋大学名誉教授を座長とし、第1回会合以降、同2000年7月24日の会合まで計11回の会合を持ち、開発、外交、経済など様々な観点から、今後の円借款制度のあり方について討議を行った。

　本報告書は、同討議を踏まえて外務省に対する提言をまとめたものである。

I．ODAを巡る内外の環境変化

　円借款制度の見直しを考えていく際には、まず、開発援助というものをより包括的に捉え、現在ODA全体が直面している課題を正確に把握することが必要である。本提言では、まず、ODAについての事実関係を明らかにし、さらにODAを巡る内外の環境変化と我が国の対応について考察することとしたい。

1．日本のODAの目的・理念

　我が国のODAの基本理念が初めてまとまった形で明らかになったのは、92年6月に閣議決定された「政府開発援助大綱（ODA大綱）」によってである。ODA大綱は、我が国ODAの基本理念を

• 人道的見地
• 相互依存関係の認識（開発途上国の安定・発展は我が国を含む国際社会に不可欠）
• 地球的規模での持続的開発（環境保全の達成）の推進

の3点としている。

　さらに、4つの原則を定め、（イ）環境と開発の両立、（ロ）軍事的用途及び国際紛争助長への使用回避、（ハ）軍事支出、大量破壊兵器の開発製造の動向、（ニ）民主化の促進、市場指向型経済導入、人権・自由の保障状況に注意することを求めている。このような観点に立って、ODA大綱は、相手国の要請、経済社会状況、二国間関係を総合的に判断の上、ODAを実施していく旨定めている。

2．ODAの外交政策上の位置付け

　ODAは国際社会全体の福利の増進に貢献するという側面とともに、我が国の外交政策上の意義を有している。特に、軍事的手段を持たない我が国にとって、国際貢献の遂行や安定的な国際環境の醸成を達成する上で、ODAは重要な政策手段である。豊富な天然資源を持たず、通商・貿易に国家の生存と繁栄の多くを依っている日本にとっては、安定的な国際環境の存在が不可欠であるが、開発途上国が膨大な貧困層を抱え、低開発の状態でおかれていることは、大きな不安定要素となりえる。特にグローバル化が進み、各国経済間の相互依存関係が深まる一方で、グローバル化から取り残された国との格差が広がっている今日では、市場を補完し、開発途上国への資源移転であるODAが果たすべき役割は重要である。

　二国間関係においても、ODAの貢献は大きい。我が国からのODAの供与は、友好的な二国間関係を創出する重要な手段である。例えば、99年8月のトルコ地震の際、緊急援助から借款供与まで我が国がトルコ政府に対し段階的に打ち出した支援策が高く評価されたように、開発途上国のニーズに応じた時宜を得た援助が二国間関係の増進に与える影響は大きい（注5）。また、アジア地域に対する円借款の持続的な供与は、経済・社会インフラの整備を通じ、開発途上国の貿易・投資環境の向上に貢献してきた。

　外交政策の手段としてのODAを考える際には、あるODA案件の供与が我が国の短期的な利益に資するといった観点のみならず、二国間関係全体の安定や地域の安全保障の達成といった中長期的かつ多角的な国益を確保するとの観点からも捉えることが重要である（注6）。

　以上のように、ODAは我が国にとって極めて重要な役割を担っており、決して後退させてはならないと考える。

3．新しい展開

　我が国は、ODA大綱に掲げられた基本理念の下、政府開発援助に積極的に取り組んできたが、最近の国内外のODAを巡る状況に目を転じれば、以下のような幾つかの顕著な変化が見てとれる。

（1）日本国民の厳しい目、効率性・透明性の重視

　我が国経済情勢の低迷に伴い、ODAに対する日本国民の目は厳しさを増している（注7）。ODA大綱の策定後、90年代後半に入り、日本の経済・財政状況もあって、中期目標も97年度を最終年度とする第5次中期目標をもって打ち切られた。ODAは量的拡大に代わり質的向上が問われるようになり、国民の関心は、ODAの効果・効率性に焦点が当てられるようになった。

　このような状況の中で、ODAの質的向上を図る諸施策をとるとともに、従来以上に重点的分野・地域に絞ることが必要となっている。また、ODAに対し、引き続き国民の理解と支持を確保し、参加を促していくためには、政府として国民に対する説明責任をしっかり果たしていくことが不可欠であり、ODAの政策及び案件決定、評価のプロセスを積極的に公開し、透明性を高めていくことが重要である。

（2）ODA改革等の進展

（3）グローバル化の進展（地球規模問題のクローズアップ、民間セクターの役割増大）

（4）貧困削減

（5）国際的な援助協調の進展

4．日本の課題

　このような国内外の状況の下で、我が国として、国民の税金等を原資とするODAをとり進めるに当たって配慮すべきことは多いが、ここでは、特に、五点に絞って述べることとしたい。

（1）効果的・効率的かつ重点的なODAの実施

　かつてのように右肩上がりのODAの量の増大が困難となる一方、上述のように開発の課題がより深刻かつ多様化する中で、我が国が国際的に意味のある援助を行い、また、その結果として日本の幅広い意味での地位を高めていくためには、引き続きODAの推進に努めるとともに、真に効率的な援助を実施していくことが必要と考える。ODAにおける有償資金協力、無償資金協力、技術協力等の各スキームの特性を最大限活かしつつ、効率的な援助を推進していくべきである。

　その際、対象国についても、我が国の外交上の配慮に加え、相手国においてしっかりとした自助努力と開発政策、あるいは、それを育んでいく意思・基盤がある国々、言い換えれば、我が国のODAを十分に活用しうる、あるいは、活用したいという強い意思を持った国々に重点的に配分していくことを基本とするのが望ましい。

　また、対象分野についても、国際的に最も求められている分野や我が国が得意な分野を勘案しつつ、途上国の開発課題に照らして重要な分野に多くの力を注ぐことが望ましい。

（2）多様なニーズへの対応（持続的成長の達成と貧困削減）

　我が国のODAは、アジアを中心とした途上国の人造りや国造りに貢献してきた。特に、経済・社会インフラへの支援は、これらの国々の成長達成に大きく寄与した。このような開発の経験から見て、持続的な経済成長は貧困削減に大きな役割を果たしてきたことは、疑いのない事実である。開発途上国への支援のあり方として、マクロ経済運営と市場のための制度造りに力を注ぎ、経済成長自体は市場原理に委ねれば十分であるとの考えもあるが、我が国としては、自身やアジア諸国の開発の経験に基づき、今後も開発途上国の持続的な成長達成のために、ODAを活用し、輸出産業育成等に意識的な努力を続けなければならないと考える。

　21世紀の開発の課題が多様化する中で、我が国として、このような実績と伝統を踏まえつつ、インフラ分野では情報技術（IT: Information Technology）等、技術革新が目覚ましい分野に支援の幅を広げ、開発途上国の経済の自立に向けて後押しするとともに、貧困や環境など国際社会が一致して取り組まなくてはならない分野においても新たな援助を展開していく考えである。なお、貧困緩和に関しては、これまで我が国ODAは、どちらかと言うと、成長の結果としての間接的な貧困削減の実現、もしくは、人道主義的見地から貧困層を支援するといった取り組みを行ってきた（注12）が、今後は、貧困層を直接成長の過程に組みこむような形での支援に工夫をこらし、貧困削減を目指していくことが重要である。

　また、PRSPの策定への積極的な関与を含め、貧困削減の分野で国際的なリーダーシップを発揮してこそ、我が国の国際社会における存在感を増すことになると思われる。そのためには、（4）で後述するように日本国内の体制の整備が必要になってくる。

（3）援助協調

　国際社会全体としての援助を効果的・効率的なものとするためには、真の意味でのパートナーシップを確立していくことが重要である。我が国としても、開発に関する国際的な議論に引き続き積極的に参画するとともに、国際機関や他の二国間ドナーとの役割分担のあり方にも留意しつつ、援助効率の向上の観点より、CDF、TICAD IIプロセスの推進や、PRSPの策定作業、さらにはセクターアプローチに積極的に貢献して行くべきである。

　しかしながら、一部において主張されてきている「コモンバスケット方式（共通基金を設立し、各国が資金を拠出する方式）」や「援助手続きの共通化（harmonization）」の急進的な推進については、二国間ODAとしてのODAの資金使途に関する自国民への透明性・説明責任をどのように確保していくのか、また「顔のみえる援助」をいかに実現するかという課題が残されており、慎重な対応が望まれる。援助協調を進める場合には、途上国が開発方式を決める際、各ドナーの多様な開発手段・経験から選択できる余地を残すことが必要であり、代替可能性を持たない各ドナー固有の技術・経験・ノウハウを活用することが重要である。（注13）

（4）国内体制の整備

　国際的な開発努力の中で、途上国、ドナー、国際機関と対話と協力の輪を広げながら、新しい開発の課題に対応していくためには、政府・援助実施機関の能力を強化し、連携を促進するとともに、NGO、大学、民間企業（含むコンサルタント）など開発援助を支える幅広い層の参加を確保し、拡大していくことが重要である。特に、従来型のインフラ整備に加え、政策・制度造りあるいは各国・国際機関との対話を通じた援助協調などソフト面での協力の重要性が飛躍的に増大する中で、日本国内の人材育成や開発・地域研究の推進など知的基盤造りが重要になっている。

（5）国民の参加と理解

　ODAが円滑に進められていく上で、幅広い国民がこれに関与し理解を示して行くことが重要である。そのためには、国民に対する説明責任を十全に果たすとともに、青年海外協力隊やシニア・ボランティア、地方自治体あるいはNGOを通じ、多くの人々が開発に関わっていくことが望ましい。我が国の一般国民がODAの意義と実態につき学ぶ機会が増えるよう広報・開発教育を進めていくことが重要である。また、日本企業のノウハウが一層活用されるような工夫を行うことも必要であろう。さらには、留学生、研修生の受入れ等、人と人との接触を通じ、異文化との接触を拡大し、日本の国際化を図っていく上でODAが果たす役割も少なくない。

II．円借款の今後のあり方

1．総論－円借款の特質

（1）円借款は、開発途上国の資金需要に応じ低利かつ長期の貸付を我が国の政策として行っていくスキームである。LLDCから中進国に至るまでを供与対象としているが、途上国が開発成果をあげ所得水準が上昇するに伴って、無償資金協力中心のODAは次第に有償資金協力中心に移っていくこととなる。また、有償資金協力についても、それぞれの国の発展段階に応じて、援助対象のプロジェクト選択に望ましい変化が加えられる。

　対象地域・国としては、これまで、95カ国を対象として供与されてきている。

（2）円借款は、その規模、インパクトの大きさから、日本と当該国との二国間関係を増進し、当該国及び地域の安定と繁栄を図る上で重要な外交上の役割をも果たし、我が国の国益の増進に寄与してきた。

（3）円借款は開発途上国に返済義務を課すことから、自助努力支援に最適なスキームであり、開発途上国の経済的自立を後押しし、持続的な経済成長に資する支援（運輸や電力といった経済インフラのみならず、制度構築や人材育成などの支援を含む）として効果的である。

（4）このような特質を持った円借款は、ハードである経済・社会インフラ支援を中心に、地球規模問題（とりわけ環境問題）、人材育成（教育案件、留学生借款）、貧困対策（地方インフラ整備、社会投資基金）、アジア通貨・経済危機克服（新宮澤構想、特別円借款）、構造調整などの諸課題の解決のために貢献してきた。

　貧困削減や環境など地球的規模の問題への対応が国際的な開発の重要課題となり、また、途上国のオーナーシップを強化するための人材育成、政策・制度造りなどソフトの分野での援助の比重が一層増大する等の環境変化に伴い、円借款のあり方についても不断の見直し・改革の努力が迫られている。

2．各論－今後の円借款の具体的方向性

（1）効果的・効率的かつ重点的な円借款の実施

（2）多様な開発ニーズへのきめ細かな対応

（3）開発途上国の国造りへの知的貢献と援助協調への積極的参加

　上述の多様な開発ニーズ、特に貧困削減や環境や地球規模問題など新たな開発の課題に対応していくためには、国際的な援助協調の議論に積極的に参加するとともに、開発途上国の政策・制度造りに貢献していくことが重要である。

　そのためには、我が国の援助実施のための基盤をより強化することが不可欠である。現在、円借款に関わる人員は他ドナーと比較して不足している（注20）。また、昨今では、各ドナーとも現地事務所への権限委譲が進んでおり、重要なドナーミーティングが現地で行われることもしばしばである。かかる事態に対応し、少ない人員で援助を効率的に進めていくためには、円借款を含むODAの実施能力（大使館、国際協力銀行、JICA）を全体として強化するとともに、政府と援助実施機関の間の役割分担を踏まえ、専門性をそれぞれ活かしていく必要がある。また、現地への権限委譲・人員配置の強化も行う必要がある。

　さらに、援助機関のみならず、開発問題について専門的な知見を有する人的資源を幅広く確保することが必要となる。国内の関係省庁、JICA専門家、学界（開発経済学のみならず、社会人類学者等他の社会科学の専門家も含む）、NGO、研究調査機関、民間企業（含むコンサルタント）など、開発に関わっている人的資源を活用し、オールジャパン（all Japan）としての連携を図っていくべきである。これらの知見が総体として我が国援助の「知的貢献基盤」を形成することとなる。特に、行財政改革の中にあっては、民間における知的貢献業界の育成を支援し、ODAを支える国内体制を作ることが重要である。また、そうすることにより、開発問題を一生の仕事としようと志す若い人々に十分なキャリア・パスを提供することにもなる。

具体的施策 地域・開発戦略研究のための拠点造り 　国内の各大学において開発問題に関わる人材育成・研究が開始されている。これを研究・実務との連携面でさらに強化するため、文部省等関係省庁と連携しつつ、地域・開発戦略研究の拠点を大学院レベルの適当な教育機関に設けることを検討する。同拠点は、関係省庁、JICA、国際協力銀行との緊密な人的交流を図ることとし、また開発途上国のマクロ経済計画、セクタープログラム等の知的インプットを行うなど援助実施の際の知的基盤を提供するものとする。 　また、外務省において、開発関係の国際機関等へ職員の派遣等を通じて、専門的知見・経験を持つ職員を更に養成すべきである。国際協力銀行において、開発途上国のマクロ経済、セクターについての調査研究体制の強化につき、調査研究部門へのマクロ経済等の専門家の養成・配置を含め検討する。 主要被援助国についてのワーキング・グループの設置 　国別援助の実施に当たっては、国別援助計画に加え、関係省庁、国際協力銀行、JICA、学界関係者、NGO等からなるワーキング・グループを主要被援助国につき設置し、世銀や地域開発金融機関等の動向をも含め、調査研究等を行う体制を整備する。なお、同研究会には、文化人類学者等多様な社会科学の視点が反映されるよう努める。 開発分野におけるキャリア・パスの提供 　今後のODAの実施にあたっては、無償資金協力や技術協力と連携し、社会開発や制度改革に対する知的貢献等のいわゆるソフト分野の事業を拡大していく方針を明確にすべきである。これにより、我が国国内の大学、コンサルタント業界、NGOにおける人的投資を奨励し、開発を志す若者にキャリアパスを提供できるようにする。 　例えば、我が国国内の大学には、開発分野に参画し得る人材が潜在的に多数おり、このような人材がより機動的に援助事業に参画し得るよう、定員面・制度面の整備を含め、文部省との協力を強化しつつ検討を行っていく。 　また、コンサルタントについては、プログラム開発調査を新設するなどにより、ソフト分野への積極的参画を図っていく。 　国際協力銀行やJICAにおいては、事業の実施サイクルに着目した契約ベースで外部専門家の活用を検討する。 　外務省においては、在外公館を含め、分野別の知見を強化するために、マクロ経済や開発について専門的な知識・経験を有する我が国国内の大学等の人材や民間人材の登用を行うことを検討する。 NGOとの連携の強化 　NGOも開発を志す若者にとって重要なキャリア・パスの一つであると言える。NGOは、援助における重要なプレーヤーであり、社会セクター等における円借款をよりきめの細かいものとするために、案件形成から案件監理に至るまでNGOとの経験・知識を生かすよう、連携を深めることが望ましい。そのためには、専門性の高いNGOを育成することが重要であり、NGOのキャパシティ・ビルディングのためにODA資金を活用していく。また、現地のNGOの知見を活用するとともに、それらNGOとの具体的な連携の可能性についても検討する。 　また、円借款におけるNGOとの連携を実効性あるものとするために、国際協力銀行・NGOとの定期協議会を設ける。 知的貢献人材のネットワーク化 　国内の関係省庁、JICA専門家、学界、NGO、研究調査機関などの開発に関わる人材についても、インターネット等を活用し、セクター別、専門別にネットワーク化を図る。また、世銀の「グローバル・ディベロップメント・ネットワーク（GDN（Global Development Network））」との連携も図る（注21）。 現地におけるODA実施を支援する広域型の知的支援の拠点造り 　現地の大使館、国際協力銀行、JICAが一体となって、ODAを効果的・効率的に進めるために、主要被援助地域毎に拠点を設け、域内各国における政策・セクターレベルにおける分野別の専門的知見による支援が可能となるようにする。

（4）説明責任の向上と広報の強化

III．結語

（提言の早急な実現）

　以上のように、今後の円借款の具体的方向性として、（1）効果的・効率的かつ重点的な円借款の供与、（2）多様な開発ニーズへのきめ細かな対応、（3）開発途上国の国造りへの知的貢献と援助協調への積極的参加、（4）説明責任の向上と広報の強化、について具体的な考え方を述べ、これを柱に、計26ケの具体的施策について提言を行った。これらの具体的施策については、その早急な実現を目指して、外務省が関係省庁・実施機関等と至急具体的な検討に入ることを期待する。

（各国別の円借款のあり方）

　各国別の円借款のあり方については、本提言で触れることはしなかったが、政府にて順次策定中の国別援助計画を踏まえ、開発途上国の多様性とオーナーシップを尊重した自助努力支援を行っていくことが、極めて重要であることを付言したい。

（ODA全般の議論の必要性）

　本懇談会では、円借款に関する問題のみならず、貧困削減を中心とする国際的な援助課題や国内における環境変化への対応など、ODA全般に共通する課題に議論が及んだ。今後は、円借款のみに留まらず、他のスキームも視野に入れたODA全般について、我が国の考え方を整理するため、引き続き議論を行っていく必要があると考える。