第4章 対象国の援助実施体制に対する評価
4.1 セネガル
4.1.1 援助受入機関
セネガルの援助受入窓口は、資金協力や開発調査については経済・大蔵・計画省が担当し、技術協力については国家近代化省が担当している。ただし、プロジェクト方式技術協力の要請については経済・大蔵・計画省の審査を経て、国家近代化省から発出される。
経済・大蔵・計画省については、経済協力局にアジア・カナダ・米国担当官を配置し、同担当官が責任者となって日本からの援助受入に関する諸手続きを行うとともに、関係省庁間の調整を行っている。一方、国家近代化省は、同国公務員のレベルアップを図るための機関であり、同目的達成のため、日本の技術協力を活用している。
援助受入窓口機関及び実施機関を含め、同国における政府機関の組織制度整備については、IMF及び世界銀行の支援の下で「良い統治プログラム（Good Governance Program）」を実施中であり、これにより対外競争力強化及び外国資本導入拡大を目指している。具体的には、a）行政の効率改善、b）経済運営能力の向上、c）司法・立法制度改善、d）NGOをはじめとする市民社会支援、e）地方分権化の推進を戦略として掲げている。
特に、同国政府は、地方分権化により草の根レベルで持続性のある開発を推進していくには、現地ニーズを汲み取り、プロジェクトのオーナーシップを根づかせることが重要であることを認識し、「住民に近い政府」づくり並びに市民団体及びNGO等の強化を図る方針である。地方分権化による開発を進めるに当たって、地方自治体の組織強化は必須であり、案件形成・計画策定能力、実施・運営能力等の拡充が必要である。
両省とも、責任ある立場には優れたテクノクラートが配置されており、総じて適切な対応がとられていると評価でき、また、日本側援助関係者とも友好な関係が維持されている。ただし、地方分権化については、様々なレベルでの組識強化が計画されているものの、どこまで権限を委譲するのか、また、コミュニティによる村落開発をどのように支援するのか、具体策は明らかにされていない。
4.1.2 案件形成・計画策定体制
案件形成については、セネガル側で独自に案件形成し、要請を上げてくるケースがあるものの、実際にプロジェクトとして審査の対象となるレベルのものは少なく、日本の専門家、コンサルタント等の支援に頼るところが大きい。また、案件形成を行うセネガル側の実施機関において、日本の援助システムを把握しているスタッフの数が限られている。しかしながら、徐々に優良な案件をセネガル側が独自に形成してくるケースも見られ、セネガル側に案件形成能力が育ちつつあることも確かである。
また、現在の日本側のシステムでは、日本から派遣される案件形成及び基本設計調査等の調査団に対してセネガル側関係者の参加の度合いが低い。今後は、プロジェクト形成調査、事前調査、開発調査、基本設計調査等、様々な案件形成及び計画策定のための調査団が派遣された場合、これらの調査プロセスにセネガル側が一層深く関わるよう配慮すべきである。これにより、案件の形成から実施に至るまでの期間に、対象案件の内容が、現地の実状やニーズに適合しなくなってしまう可能性を最小限に止めることが可能となる。セネガル側には、政府機関を含め、NGO等優秀な人材が育っていることから、案件形成調査及び基本設計調査における同国側の関与の頻度あるいはレベルを上げ、理解とコンセンサスを得ながら進めていくことが必要である。
4.1.3 プロジェクト実施・運営体制
（1）概論
各援助案件の実施は、担当の省・機関が実施機関となって進められている。実施機関と受入窓口機関の連携は概ね良好に推移しており、援助案件の実施にあたって特に問題となる事項は指摘されていない。
一方、一部の実施機関の民営化が進められてきている。例えば、同国では通信分野で民営化が進み、電力分野や都市上水道の民営化が進められつつある。民営化の潮流は歓迎されるところであるが、民営化される事業に対する無償資金の供与は慎重な対応を要することから、各事業における民営化の方針が明確にされる必要がある。
また、実施機関が縦割り組織となっていることから、セクターやサブ・セクター間での横の連携が不十分である。例えば、学校建設と給水施設整備の担当機関は別であり、別個のプロジェクトとして進められ、両者の統合が図られていない。プログラム型の統合を図り援助効果を高めるためにも、窓口機関である大蔵省の組織能力強化による横の連携と統合化を推進することが課題と考えられる。
無償資金協力におけるプロジェクトの遂行については、総じて適切な体制が取られてきていると認められるが、主要セクターの実施体制については、以下の点が指摘される。
（2）水供給セクター
水供給セクターについては、現在まで水利省監督下のプロジェクトにより約900個の深井戸が完成したものの、WHOの目標値（1日一人35リットル）を達成するまでにはさらに約400個の深井戸建設が必要であり、まだかなりの投入が必要とされる。現在、水供給セクターにおけるドナー間の調整は世界銀行主導の水部門プログラムにしたがって行われている。日本は同セクターでは最大ドナーの一つであるが、この世界銀行主導の水部門プログラムには参加していない。水利省は、日本側が給水部門の協力を重視していることもあり、日本援助の担当官を配置し、ドナー間の調整を積極的に図るための体制を整えている。
プロジェクト運営・維持管理については、1984年に水管理委員会が始まって以来、維持管理費は受益者が負担するものという認識が一般的になっており、英国あるいはNGOにより実施されているプロジェクトでも受益者負担を求めている。都市部では、運営・維持管理を担当する機関であるSDEが民営化され、維持管理問題が解決している。しかしながら、農村部においては、一人あたり維持管理費が都市部より高額になるケースが多く、受益者負担額が過大になる傾向が見られる。水利省では、水管理委員会が維持・管理のために民間企業と契約する形態を98年中に4州で開始し、地方分権化に適合した形での維持管理体制を確立したい考えである。プロジェクトの持続性を確保するためには、プロジェクトの実施中に受益者負担による維持管理体制作りを確実に行うことが必要である。
（3）教育セクター
小学校建設プロジェクトについては、基礎教育省では「教育開発10ヵ年計画」を作成し、プロジェクト中心からプログラム中心の開発へ転換を図っている。同計画では、教育の質の向上、アクセスの改善、制度の管理強化により、2008年までにすべての7歳児が初等教育を受けられることを目指す。また、教室ネットワークの拡大、質のよい教室作り、校内環境の整備を目標に小学校建設を進める方針で、現地材料・建設業者を積極的に使って行く方針である。世界銀行、UNDP等の支援を受けながら、開発計画及びSIPを作成している段階にあるが、NGOも含めドナー支援を受身的に実施している傾向が非常に強い。また、小学校を建設した場合、教育の質的充実が大きな課題となる。基礎教育省では、教員養成・給与、教科書・教材配布等について、政府予算で賄えるものと考えているが、十分と言えるかどうかは疑問もあり、検討が必要である。
（4）水産セクター
海運漁業省については、従来はインフラと機材整備中心の開発方針であったが、今後は水産資源管理及び人材育成を重視する方針である。漁業政策でも、最優先課題は危機にある資源の管理強化とし、フレームワーク・ペーパーと緊急行動計画を作成して、既に零細漁業の規制法も施行済みである。今後は、増産からa）資源管理（研究・調査及び規制）、b）付加価値向上、c）人材育成に転換を図る。零細漁業振興については、生産の増加から、水産物の質の向上、生産ロス（損失）の削減、伝統的魚加工業の振興、流通の整備等に焦点を移している。
資源管理、資源開発（既存資源の加工改善等）、人材開発を柱とした資源開発・管理のための長期プログラムを作成する計画であるが、自国の漁業資源を明確に把握するための専門的調査を実施する必要性が認識されている。しかしながら、省内に適当なレベルの専門家及び財源が不足していることから、国内・海外の専門機関からの技術・資金援助が必要と思われる。
4.1.4 技術協力受入体制
（1）派遣及びフォローアップの体制
日本への研修員派遣については、研修テーマ、内容、スケジュールが必ずしも一致しないことから、日本から提供されるすべての研修員派遣機会を利用できていない。内容としては一般的研修より専門性を高めるための研修に対する需要が高い。ただし、特に先端技術関連等日本の技術を吸収したいものの、同国内で重要な位置にあるスタッフが対象となることが多く、多忙であるため研修期間に合わせられず、有効活用が難しい状況にある。したがって、研修員受入れプログラムについて、日本側のより柔軟な対応が望まれる。
担当機関である国家近代化省では、研修生がセネガルに帰国した後のフォローは体系的に実施していない。現在、UNDPの協力で、公務員の研修経験を記録しデータベースとして活用するプロジェクトを進めている。このデータベースからの情報に基づいて、1999年6月までに第1次国家人材育成計画を策定する計画であり、その中で日本の技術協力を活用していく方針である。また、同局では技術協力の統一的評価法についても作成中である。以上のように、援助機関の協力を得ながらではあるが、日本を含め外国からの技術協力を効果的に活用し、公務員のレベルアップを図るための体制作りを積極的に行おうとしている同省の姿勢は評価できる。担当官の企画・調整等の技術レベルも、これらの体制作りを実現するために適当であると判断される。
（2）南南協力
国家近代化省としては、セネガルが周辺国のリーダー的存在であるとの意識から、近い将来同国が周辺国に対する技術協力の中心となり、南南協力を提供していけるよう技術・組織面での体制強化を図っていく方針である。現在、セネガルの技術者がエジプトやコートジボワールでの第三国研修に参加しているケースがあるが、言語の問題、技術レベル等で必ずしも研修の目的は達成されていない。フランス語圏アフリカ諸国の中心国として、セネガルが第三国研修プログラムにより技術研修を周辺国へ提供できるようになれば効果的であろう。例えば、ダカール市内のセネガル-日本職業訓練センター（CFPT-S/J）を訓練実施機関として活用することは可能と考えられる。
4.1.5 ノンプロジェクト型資金協力受入・活用体制
（1）ノンプロ無償
ノンプロジェクト型資金協力のうち、ノンプロ無償の実施・管理についてはUNOPSの協力を得て経済・大蔵・計画省債務投資局が担当しており、またその見返り資金の管理・運用については同省の経済協力局が中心となって進めている。1998年度供与分のノンプロ無償から、UNOPSが見返り資金の管理に関与することとなり、システムの機能性が一層向上したと見られる。具体的には、UNOPSがセネガル側の積み立て義務額と積み立て状況を把握し、5年間に亘って、相手国政府・大使館・UNOPSで構成されるコミッティーに報告することで、見返り資金の管理・運用体制の改善を図っている。
同国からのノンプロ無償の要請額は、通常、セネガル政府の要請を受け、マクロ経済状況を検討した上で決定することとなっている。今後とも、セネガル政府にとってより公正で、かつ、効果的な制度へとさらなる改善が行われることが望まれる。
（2）食糧援助・食糧増産援助
食糧援助・食糧増産援助については、農業省が担当している。食糧援助の供与内容は、付表－6に示す食糧援助実績に示される。ここでの管理・運用体制の問題としては、以下の点が上げられる。
食糧増産援助について、食糧増産の目的をより反映できるものにしていくことが望ましいが、現状では、同国の農業開発に向けた努力や計画と、食糧増産援助の関係や役割が必ずしも明確にされていない。売却とは別予算から見返り資金が積み立てられているケースがあると同時に、見返り資金の積み立てはFOB価格の3分の2と規定されているが、セネガルで実際に積み立られた額はそれを大幅に下回っている。
また、見返り資金の使途について、事前に日本側と協議することがE/Nで求められているが、在外公館と事前の協議が行われたのは過去数回に過ぎない。見返り資金積み立ての報告と使途協議をE/Nに従って実施するよう、相手国政府内の管理体制の強化が望まれる。
4.1.6 モニタリング・評価
モニタリング及び評価については、その実施をより効果的なものとするため、手法と体制を整備し、過去の案件実績からのフィードバックを計画策定等に有効に生かしていくことが望ましい。日本の援助実施機関により実施される各種評価調査にも、被援助国政府側関係者の参加の機会を拡大していくことが望まれる。セネガルで実施された案件のなかでは、職業訓練センター計画について、終了時点でセネガル側との合同評価が実施されているが、このような評価は必ずしもすべての案件に適用されているわけではなく、今後、案件のアフターケアを含めて、協力終了後の対応策も適切に行われることが期待される。
4.1.7 債務管理体制
債務管理については、セネガルで経済・大蔵・計画省の経済・財務局が管理にあたるなど、世界銀行の指導下で管理が行われてきているので、債務管理体制については特に指摘する事項はない。セネガルは、HIPC指定が回避され、また、セネガル政府も今後債務繰延べを要請することのないよう、IMF等との協調の上で経済改革に取り組んでいく旨表明している。今後の債務返済状況がいかに改善されて行くか注目される17）。
17） セネガルは、その後、1999年6月のケルン・サミットにおける議論に基づき、HIPCsの適用対象となる見通しとなった。
4.2 マリ
4.2.1 援助受入機関
同国の援助受入は、外務・在外マリ人省が一元的に担当しており、日本の援助増加に対応して日本担当の要員を配し、援助を受け入れる体制をとっている。セネガル同様、受入窓口機関、実施機関ともに、責任ある立場には優れたテクノクラートが配置されており、総じて適切な対応が取られている。
援助調整は外務・在外マリ人省が、定期会合、混合委員会等を通して各国と協議を行っているが、日本とは定期的な包括的協議はなく、各実務レベルの省庁間で行っている。これは、現地に日本の大使館、JICA事務所等援助窓口機関が設置されていないことが主な原因と考えられる。大使館に提出する要請についても体系的に行われていないが、今後は、同省が提出された案件の要請に優先順位をつけ、相互理解を深め、援助の質の向上を図るためにも定期的な会合、対話の場が必要である。
4.2.2 案件形成・計画策定体制
日本は、従来相手国側の自助努力を尊重するという理由から、ODAにおいては「要請主義」という方針をとってきた。しかし、最近では、「援助案件形成における受け身の『要請主義』からより能動的な『共同形成主義』へ手法の転換を図る」という考え方に変化しつつある18）。
しかしながら、この「共同形成主義」は、大使館やJICA事務所がない兼轄国の場合、実行は依然困難であると思われる。マリでは、現地側に案件形成能力が十分育っておらず、外部からの支援に頼ることが多いにもかかわらず、日本の専門家、コンサルタント等の現地訪問の機会も限られている。このため、要請が上げられる案件のなかの、前年あるいは周辺国の事例にならって形成されたものについては、実際の現地ニーズに対応していないか、あるいは分野的には対応していても効果を上げるための創意工夫に欠けているケースもある。
18） 「我が国の政府開発援助（ODA白書）」1998年、p.85。
4.2.3 プロジェクト実施・運営体制
各援助案件の実施は、担当の省・機関が実施機関となって進められており、セネガル同様、実施機関と受入窓口機関の連携は若干の遅滞はあるが概ね良好である。
同国でも、実施機関が縦割り組織となっていることから、セクター間での連携が十分に行われておらず、援助効果を高めるためにも、プログラム化を図り、横の連携と統合化を推進することが課題とされる。
セクター別の実施体制については、水供給プロジェクトの実施機関である農村開発水利省を訪問したが、特に通関手続きなど実施体制の面での問題はない。水供給プロジェクトについて、他ドナーとの調整は同省が中心となって行っている。ここでも受益者負担による水供給施設の維持管理が行われる計画であるが、特に農村部での維持管理体制強化を推進する必要がある。
4.2.4 ノンプロジェクト型資金協力
（1）ノンプロ無償
経済総局がノンプロ無償の管理・運用を担当している。資金自体の運営状況は良好であるが、見返り資金については、同局には案件形成能力がないため、使途協議が進みにくいのが現状である。ノンプロ無償は、現在まで計6回供与されているが、見返り資金を使用したのは1回目分のみであった。見返り資金の使途については、あくまでも日本側の合意が必要なため、供与資金及び見返り資金の迅速かつ効果的な活用を目指してUNOPSを加えたコミッティー制度が導入されており、すでに1998年度に一度開催されている。現在、経済開発の一環として民間部門の振興を重視し、マリ政府では、見返り資金による民間機関に対する支援を考えている。
（2）食糧援助・食糧増産援助
食糧援助・食糧増産援助については、農村開発水利省が担当している。ここでの管理・運用体制の問題としては、以下の点が挙げられる。
食糧増産援助は、食糧増産に向けた自助努力への支援を目的としているが、同国の農業開発に向けた努力や計画と、食糧増産援助の関係・役割が明確にされていない。見返り資金積み立てに関しては、1991年の同国のクーデタによって混乱が生じたこと、また、94年のCFAフラン切下げの影響から、積み立てが不十分になる状況も見られたが、ここ数年の積み立て状況は改善しつつある。見返り資金積み立ての報告と使途協議をE/Nに従って確実に実施するように管理体制をさらに改善することが望まれる。
4.2.5 モニタリング・評価
セネガル同様、モニタリング及び評価を一層確実に行うことが望ましい。また、日本が実施する評価調査にもマリ側の参加を促進していくことが望ましい。効果的・持続的な開発を進め、効率化を図るためにも、モニタリング・評価体制を強化し、協力終了後のフォローアップ体制を強化していくことが望まれる。
4.3 両国の開発体制に対する総合評価
途上国が自主的発展を目指して行くには、途上国自らの自助努力が重要な鍵となることTIはCAD-Iの「東京宣言」でうたわれた通りである。セネガル及びマリでも、より自立した経済発展を目指して、経済構造改革努力が払われ、構造調整計画の推進によって自国経済を成長路線に導いてきていることは評価できる。
経済構造改革の最中にあって、財政はまだまだ困難な状況にあり、開発プロジェクト・プログラムの実施にあたっては一層の支援が必要とされている。1980年以降の日本の支援は、構造調整に対して借款ベースで支援してきたほかは、原則として無償資金協力と技術協力を柱として支援してきている。無償資金協力においては、相手国側の資金的負担を最小限に留めるよう配慮されてきており、相手国側の負担能力が欠如したためにプロジェクト型無償資金協力の遂行に困難をきたすこともなく、これまでは総じて成功裡にプロジェクトが実施されてきている。
無償資金協力で完成したプロジェクトの維持管理に対しても、自立的発展に向けた労力が払われてきている。例えば、セネガルの地方給水計画において、受益者が水管理組合を組織し、水代金の徴収と徹底して維持管理費を負担するシステムを作り運営している。また、セネガルとマリの潅漑改修計画でも受益農家が組合を組織し、水代金を徴収して運営している。当該実施機関においては、水代金の適正レベルについて更に検討を加え、より持続的な運営管理ができる体制を作り上げて行く努力を続けることが望まれる。セネガルの中央魚市場計画についても、管理を民間組織に委託したり、組合との共同運営の形態をとって運営管理の組織を作り上げ、利用代金の徴収や組織管理にあたっている。資産（製氷器など）の償却費に見合った料金制にして、より持続的な運営を目指す労力を引き続き払って行く実施体制とすることが望まれる。
持続的開発を進めるにあたっては、受益者や地域住民が開発プログラムに参加したり経費の一部を負担したりするなど、住民の能動的かつ積極的な参加を得た開発を推進することが望まれる。日本のプロジェクト型無償資金協力の実施においても、参加型開発を進めることの重要性が一層認識されている。今後のプロジェクト実施においては、より積極的な地域住民の参加と適正な範囲内での受益者の負担を計画立案の段階から組み込んでいくことが望まれる。