ODAとは？　国際協力とNGO（非政府組織）

NGO・外務省定期協議会平成16年度第1回　連携推進委員会

※NGO：非政府組織（Non-Governmental Organizations）


日時： 2004年7月5日（月曜日）　15時00分～17時00分
場所： 外務省南庁舎396会議室
議題： 1、 開会あいさつ
2、 五月女大使あいさつ
3、 報告事項
（1）全体会議の振り返り＜連携推進委員会NGO側からの報告＞（15分）
（2）NGO支援策の比較調査の結果報告＜外務省よりの報告・意見交換＞（30分）
4、協議事項
（1）「NGO支援無償」に関して11の提言のフォローアップ＜協議＞（35分）
（2）年間の協議事項の方向性の提案＜NGO側からの提案＞（20分）
5、その他
6、次回協議会の開催日程について
7、閉会
司会：
高橋秀行 特定非営利活動法人 国際協力NGOセンター副理事長／財団法人 家族計画国際協力財団国際協力推進部長
配付資料： 1、全体会議振り返り（連携推進委員会NGOからの報告）
2、NGO支援策の比較調査結果概要（民間援助支援室）
3、「日本NGO支援無償資金協力改善のための11の提案」フォローアップ（NGO側）
4、連携推進委員会年間協議事項の方向性についての提案（NGO側）
5、G8サミット開発関連の成果文書（経済局）
出席者： ＜外務省＞　（8名）
五月女NGO担当大使
城所室長　民間援助支援室
中野首席事務官　同上
中垣課長補佐　調査計画課
斎藤事務官　民間援助支援室
安田事務官　同上
藤井事務官　同上
竹之内事務官　無償資金協力課

＜NGO＞（委員）（8名）＊敬称略
特定非営利活動法人関西NGO協議会　　
　平田哲（特定非営利活動法人 関西NGO協議会代表理事）
京都NGO協議会　
　森雅一（ネパールの子供達に愛の心の会代表）
特定非営利活動法人 国際協力NGOセンター　
　高橋秀行（財団法人 家族計画国際協力財団国際協力推進部長）　
　山口誠史（特定非営利活動法人 シェア＝国際保健協力市民の会事務局長）
GII/IDI懇談会　
　戸代澤真奈美（特定非営利活動法人 ワールド・ビジョン・ジャパン）
ジャパン・プラットフォーム　事務局長代行
　高松幸司
特定非営利活動法人 名古屋NGOセンター　
　野田真里（中部大学国際関係学部助教授）
ネパールNGO連絡会　
　清沢洋（ネパールNGO連絡会運営委員長）

オブザーバー（10名）
佐藤業務主任　国際協力銀行　開発業務部企画課
今田克司　CSOネットワーク
杉本亜季　特定非営利活動法人 JEN
鈴木瑛子　市民平和基金
藤本純子　アドラ・ジャパン
堀江良彰　特定非営利活動法人 難民を助ける会
増井秀行　特定非営利活動法人 日本ケナフ開発機構
野口千歳　財団法人 ケア・ジャパン
竹崎希　特定非営利活動法人 国際協力NGOセンター　＊事務局
高橋良輔　特定非営利活動法人 国際協力NGOセンター

議事録

●五月女大使 ： 今年はコロンボプラン50周年にあたり、秋には日比谷公園での国際協力フェスティバルも予定されている。50年前、日本はまだ被援助国でありながら途上国支援を開始した。当時はお金がなかったため、専門家派遣など持てる技術力を供与するかたちで協力をした。ODAは、この50年間のあいだにNGOを支援するなど飛躍的な進展をしている。また今年はホノルル経由のサンフランシスコ国際線就航50周年記念、自衛隊発足50周年記念でもある。それはまさに日本が海外に向けて発信をしはじめた時代であった。今年は同時にNGO支援予算がはじまって15年、民間援助支援室開室10年目で、ODA、NGOにとっても重要な年である。今後もよい制度を支える上で、相互の協力が必要です。市民、メディア、国会からも注目されていますし、これが今後成功するためには、透明性確保・迅速な活動・成果を挙げるという三つの点を目標に、定期協議会を通じて磨きをかけ、NGO・外務省が協力していかなければならない。またFASIDでも今後、NGO向けのスキルアップ研修を開始するので、是非、参加してもらいたい。メディアを通したはたらきかけなどを通じて、NGOの裾野を広げていくよう、今日も実りのある議論を望みます。
●高橋 ： 五月女大使ありがとうございました。新メンバーなども加わったので、NGO側の自己紹介をします。
　略（出席者参照）


報告1．全体会のふりかえり

●高橋 ： それでは続きまして、まず5月に開催されました全体会のふりかえりについて山口副座長より報告します。
●山口 ： 5月に全体会議が行われ、本来はその直後にNGO-外務省で反省会を行うべきであったが、それができなかった。一方、NGO側で独自に出席者にアンケートを行ったので、主な意見をこの場で報告します。第1回ということで約2年の準備期間を経て開催できたことは概ねよかったと思います。ただ問題点もいろいろあった。まず事前の広報が不十分であったため参加者が少なかった。また連携推進委員会とODA政策協議会の連絡が不十分であり、事前の打合せをより詰めておく必要もあった。それから会場の設定については改善が必要。壇上から見下ろすような会場設定はよくないので、次回はラウンドテーブルをオブザーバーが囲むかたちにしたい。公平な機会という点で質問票形式はよかったが、自由な意見交換ができなかったので、今後適宜改善していく。ファシリテーターなどはNGOと外務省が共同で行えればよかった。議題内容としては、せっかくの全体会議なので、ODAについて細かな議論ではなく、もう少し大きなテーマを協議すべき。より開かれた会議にするために、一般市民、マスコミ、学生などをオブザーバーに加え、もっと広く呼びかけたらどうか。次回以降、NGO側も司会・進行を分担し、外務省が費用を負担するなどの方法をとりたい。また可能であれば、事前に文書をまとめて共同宣言などがだせるとよい。またアンケートは当日集め、今後の改善に役立てていかねばならない。
●中野首席事務官 ： 今後は交互に会場等を担当するということでいいのでしょうが、内容については事前に共同で協議するという方針に変わりはない。また司会も交互に担当するということも変更ない。今回、私は司会を担当したが、時間的にはスムーズにいったと思う。フロアーから質問を受けるという方式もいいが、やはりたくさんの意見を受け入れるためには、質問表形式が望ましいのではないか。
●城所室長 ： いろいろな意見があるなと思う。友人からの意見で、2、3年前の議論がまだ続いており、同じような議論が何回も繰り返されていると言われた。マイクがもっとあったらよかったと思う。技術的なことのほかにも内容的にも前進した議論が必要である。
●五月女大使 ： 出席者が少ないと思う。事前広報の時間が短かったのだろう。せっかくの機会なので、中身の議論、開催の方法、参加意識の3つの点で改善をしていった方がよい。


2．NGO支援策の比較調査の結果報告

●高橋 ： それでは外務省側から、NGO支援策の比較調査について報告をお願いします。
●斉藤事務官 ： それでは説明にはいります。これまで各国のNGO支援策の概要をまとめた実績はあったが、個々のスキームの詳細について網羅的に調査・比較したものがなかった。そういうことで、今後の議論を進めていく際の共通のベースとなるよう調査をおこなった。冊子のものは今回、委員にのみ配布しているが、近々HPで公開する。調査は、昨年度の外務省の予算で一般入札を行い、アイシーネットに委託した。調査項目のコンポーネントは3つ。主要援助国・援助機関のNGOの概要、開発援助分野における援助機関のNGO支援、緊急人道援助における援助機関のNGO支援。アメリカ・カナダ・フランス・イギリス・スウェーデン・ドイツ6カ国とEU・ユニセフ・UNDP・UNHCRの4機関を対象とした。
　なお、財務省でも同時期に委託調査を行っており、NGOセクター支援の歴史的背景、概要を扱ったものが、財務省のHPで近々公開される。今回のものと合わせてカバーできると思う。
　まず、申請要件については、支援無償では、団体の経験・自立性・活動目的を重視している。各国では何に重点を置くかはまちまちながら、例えば活動経験では、2、3年以上が多く、自立性は自己負担率に注目している例が多い。
　次に申請方式については、支援無償では随時外務省または在外公館で受付けることになっている。各国では、公示による競争入札を行うタイプ、関心表明と申請書による二段階タイプ、ドナーに申請書を提出するタイプ、第三者機関に申請書を提出するタイプなど4つがあった。
　自己負担率では、支援無償では2,000万円以下には全額負担。それを超える場合は20パーセント以上自己負担。各国でも一定の自己負担を義務付けるところが多く、日本の場合が特段高い自己負担率を求めているとはいえない。ただし100パーセントの支援はイギリスがある。この場合は、上限額は50万ポンドになっている。
　また複数年支援については、支援無償はインターバルを少なくするように運用面で対応している。他方で各国は複数年コミットをしている例も多く、期間は3～5年程度が多い。
　審査期間については、支援無償の要項に申請書補正後2、3ヶ月を目処とする旨明記している。各国はまちまちであったが、現在目指している2、3ヶ月以内は標準的といえる。
　支払い方式は、各国で前払い、精算払いなどがあるが、分割払いが多い。場合によって使い分けているところもある。支援無償では契約日以降の支出が支援対象となるが、アメリカでは遡及払いなどのより柔軟な運用もしている。
　管理費の支援については、支援無償はプロジェクトに関する部分のみで積み上げ方式。各国では、定率で、ドナーと団体の交渉による設定、支援総額の定率、本部管理費の一部支援などがある。支援無償のこれまでの実績では、平均16パーセントの本部管理費支援がある。
　緊急援助での比較では、支援無償の場合は本省での受付およびジャパン・プラットフォームでのマネープールにより初動体制を確保している。各国の場合は、迅速性の確保のため、特に官民が協力している例はないが、在外公館で対応し、大使レベルでの対応をしているのがアメリカである。だいたい2、3日以内で対応している。
　まとめとしては、全体的には日本NGO支援無償の制度内容は、おおむね国際的標準に達しているように思われる。その他気づきの点としては、アメリカなどは器材購入にアメリカ製を勧めている。またカナダの場合は、政府とNGOの役割分担の取り決め文書を交わしている。ドイツなどでは、中間組織による申請受付と第一次審査を行っていた。契約は1年間ずつでも複数年にわたる支援も行われているようだ。イギリスにはプラットフォーム的組織もあるが、民間資金を上手く活用して、現在では政府の資金は使っていない。
●高橋 ： ありがとうございました。質問などいかがでしょうか？
●戸代澤 ： たいへん参考になりました。今後、この結果をふまえて具体的にはどのようなスキーム改善を考えているか？
●斉藤事務官 ： 詰め残しになっているところや、今後のスキーム改善を検討する上で活用したいと思うが、いまの時点では具体的に決っていない。
●中野首席事務官 ： 調査の目的は二つある。一つは各国と比較する際に伝聞に基づくものではなく事実に基づいた議論をするため。二つ目は、法制度・歴史が異なる各国の支援制度を直に日本に移入はできないが、参考になるところは活かしていきたい。
●山口 ： 日本と各国の大きな違いは二点ある。まず複数年支援を行っていること。運用で対応するとのことだが、遡及払いが可能な点などは取り入れていただきたい。もうひとつは管理費支援で、諸外国は定率で、日本は積み上げ方式。この違いについては、なにか制度的な障害があるのか。一定比率による管理費支援が将来において可能なのか。
●中野首席事務官 ： 技術的な話になるが、日本NGO支援無償は委託契約ではなく、贈与契約の形をとっている。贈与契約の場合では、仮に管理費を定率にしても、事後に領収書が必要となろう。また定率にするとなると、どの程度にしたらよいのかという問題がある。案件によって管理費の必要性も異なると思うので、総合的な観点から考える必要がある。
●戸代澤 ： 案件によってというよりも、団体の会計方式にもよるのではないか。団体の会計によって異なるのだから、平均をそのまま鵜呑みにはできない。
●山口 ： 多くのプロジェクト管理費がでているように見えても、民援室の指示でそのプロジェクトのため外部から雇用した専門家も本部管理費に入れられている経緯がある。団体の会計基準というよりは、民援室の指示であった。
●中野首席事務官 ： またNGO側から出されている要望の中で、タイムシートの問題がある。タイムシートはどれくらい負担になっているのか、うかがいたい。
●野田 ： 定率が何パーセントがいいのかという問題はたしかに難しいが、各国はどういう根拠で割合を出しているのか？
●斉藤事務官 ： アイシーネットはいろいろヒアリングをした結果をまとめている。具体的には間接費の部分がどこまで含めているのか、細かい内訳はでていない。
●野田 ： では各国が積み上げにしていない理由は何だろうか？
●城所室長 ： NGOの方にお願いしたいのは、個々のケース、経験をもってきて見せて欲しい。皆さんからのデータがなければ、我々としては検討のしようがない。定率の方が得なのかどうかNGO側から具体的データをもってきてもらって、検討したい。
●今田 ： 調査での裏づけも必要だが、日本のNGOのなかにも海外で働いた実績のある方がいて、その人々の知見や経験を活用できるのではないか。また、そういった、NGOと外務省のあいだの知識の共有以外に、問題になってくるのは、定率支援、間接費、管理費についてどれだけ多くの人に納得してもらえるような説明ができるかではないか。外務省が会計検査院に、われわれが支援者にしっかり説明していく必要がある。あと、欧米各国で定率支援が中心なのは、端的にいえば、双方の事務作業が簡素化され、その労力を本来費やすべき事業に使うことができるからだろう。
●高橋 ： 間接費・人件費については、国連ではバジェットライン（予算項目）が決っている。多くの団体はパーソネル(人件費)とエクスパティーズ（専門性）に分かれている。管理費・人件費が別立てになっているのが国際機関ではスタンダード。専門家の経費は人件費ではなく、プロジェクト実施の必要経費という扱いである。人件費と同時にエクスパティーズのバジェットラインが重要になる。国連を含めて人件費、管理費は抑制されている。人件費と管理費を定率にすればそれがむしろ業務を効率化するインセンティブになる。逆に業務日誌などの場合、極端には時間をかけるほど人件費が出るということになってしまう。このように定率であれば、効率性があがる場合もある。
●城所室長 ： 皆さんからの今のような例をうかがいたい。具体的なケースを出して欲しい。
●戸代澤 ： 個人的には、NGOの自己負担と政府の支援がバランスをとっていく方がいいと思う。ある程度の自己負担が健全だが、単発の贈与だけでなくNGOに対する包括的な贈与も検討する。ただNGOごとに違うという面もあるので、いろいろ議論していきたい。
●城所室長 ： NGOとしても政府からの資金を得るか否かで両論あり、まさにどのあたりがいいのか難しい問題だと思う。
●高橋 ： 今後はどのようにこの資料を活用していくのでしょうか。
●中野首席事務官 ： 今回の調査結果は、外務省のホームページで公開していきたい。今後、外務省のNGO支援を考えるうえで何が参考にできるかという観点で使いたい。ただし法制度の違いから、欧米の経験をそのまま日本にあてはめるということはできない。日本に合うかたちでどうするか今後考える。
●山口 ： 昨年度も開催したが、もう少しこの結果を活かせるよう、インフォーマルな勉強会などをやっていったらどうか。この比較研究も斎藤事務官を中心としてNGO有志との勉強会など、別の場を設けてもいいのではないか。
●外務省 ： いいと思う。
●野口 ： 定率の理由は、事務的な煩雑さをなくすということが大きい。ただどこまでがいいのかということは、日本なりに設定していく必要があると思う。


協議事項1　「支援無償に関する11提言」フォローアップ

●高橋 ： それでは協議事項の「11提言」フォローアップの方に入りたい。
●中野首席事務官 ： 一つは、より使い易く、また柔軟に、適正かつ効果的・効率的実施の確保を目指して実施要領を改訂した。（別紙：改訂のポイントの説明）
　特に、現地スタッフに対する支援については、現行の本部プロジェクト実施経費のやり方に準じた方法で行う。またセクター連携をパートナーシップ事業に変更して、現地のNGOともパートナーシップを組めるようにした。それから、申請の資格要件を若干厳正化したが、基本的にはJICAの草の根技協の要件と同様としている。軽微な変更の範囲内の流用でも報告を義務づけ、外部監査の対象外とした。タイムシートの簡易化については、可能な方法があれば対応したい。複数年については、第一年度の申請の際に2、3年度目の計画をだしてもらい、最初の中間報告で成果が順調にあがっていれば、2、3年目の支援に対応し、継続性を確保したい。
●山口 ： 新たにローカルスタッフの支援について認められたと言うことはこの協議会の成果であるが、2名という限定には違和感がある。現地の常設事務所とプロジェクトに関る人間は別ということか？
●中野首席事務官 ： プロジェクトのために雇用したという契約書などがあれば問題ない。また2名については今後実施状況を見つつ、必要性に応じて増やしていくことも可能だと思う。
●山口 ： またタイムシートの簡略化は、説明責任を踏まえて両者で協議していくという意味だろうか？
●外務省 ： そうである。
●戸代澤 ： ちょっとずれるが、来年のNGO支援無償の方はどうなりそうか？
●中野首席事務官 ： これまでNGO支援予算は増加傾向にあるので、今後とも努力したい。
●城所室長 ： 審査する側のスタッフの問題もあるので、申請書の書類等でご協力をお願いしたい。
●斎藤事務官 ： 全体のシーリングが今月末にでてくるので、そのなかで外務省が検討していく。まず全体のシーリングがどうなるかわからないとなんとも言い難い。
●中野首席事務官 ： 全体としてはいい方向にもっていきたい。
●五月女大使 ： 残念ながら、ODA全体が下がっている。ただ幸いなことに、NGO支援の枠は拡大してきている。NGO支援無償は3億ではじまり、150億になっている。事業補助金は1億から27億になってきた。大事なことは、NGO支援やそれによるプロジェクトがいかに世界と日本に大事なものか、理解を求めて説明していくことだ。たとえば、政府がやるよりもNGOがやったほうがいかに効果的・効率的かを努力して説得していく必要がある。
　たとえば、ローカルスタッフの人数でも2を3にするのはわりとうまくいくが、最初の段階が大事で「芽」をだしていく、0を1にしていくことが大事で努力が必要。まず、「芽をだす」、認めさせるということが進歩であって、今後の努力によって2を3へと次に進める可能性がある。
●城所室長 ： われわれもグッドプラクティスをもっていたい。いい案件があれば、われわれもアピールし易い。安ければいいというものではないので、そういういいデータをもってきて欲しい。


協議事項2　年間の協議事項の方向性について

●高橋 ： どうもありがとうございます。それでは次の、年間のテーマの提案に移りたいと思います。
●山口 ： これまで委員会の場で具体的な話し合いがなされてきた。言い放しではなく、継続的に話し合っていくことが効果を挙げてきている。ある程度協議すべきものは見込めるので、準備して進めていってもいいのではないか。そこで、今年度、年間を通して協議したいテーマを提案する。一番目は国際的な調査結果の検討。これは今日話し合われ、今後、勉強会などでフォローしていくことになるかと思う。二つ目は、ビジョンについて、NGOとしてどうすすめていきたいか連携のビジョンについて提案し、外務省のビジョンと照合していきたい。三番目は、ネットワークNGOにとって関心が高いところだが、環境整備支援策について協議していきたい。今回以降では、1番目について今後フォローし、2番、3番を中心に協議していきたい。
●高橋 ： 外務省からはどうでしょうか？
●城所室長 ： 基本的にはこうした設定のうえですすめていくのはいいと思う。
●斎藤事務官 ： 連携のビジョンというのがピンとこない。どういうレベル・内容まで考えているか？
●山口 ： 大使の発言にあったように、NGO支援が増えている背景で、外務省はどのようにNGOと連携していこうと考えているのか、また具体的にどのような数値目標ができるのかなど。NGO側も外務省の下請けではないのだから、どういうビジョンで外務省と連携していくのかを示していきたい。
●斎藤事務官 ： 外務省としての考え方については、文言としてはODA大綱や各種のパンフレットですでに出尽くしていると思うが、もっと文言を補っていくということか、それとも具体的な数値を挙げていくことが目的なのか？
●山口 ： たとえば、比較調査結果を参考にして、欧米並みというようなやり方で日本の現状を踏まえた数字もだせるのではないか？
●中野首席事務官 ： 数値ということでは、予算の関係もあるので難しいところがある。いずれにせよビジョンについては抽象的な議論ではなく、具体的な話をしていくことが重要ではないか？
●斎藤事務官 ： 考え方であれば議論できるが、数値となると予算の関係もある。世界的に国際協力NGOの役割について大きな動きがある中で、それに対応していくために連携のあり方を見直すということか？
●野田 ： 例えば、今後、非公式な勉強会をおこなっていくということもあると思う。
●城所室長 ： たとえば、現状をみると、まだ我々が設定した予算額に達してないということがある。また国際機関との連携などの高いレベルで、国際社会から認知されるようなことを考えていきたいと思う。
●高橋 ： マルチの関係や北のNGOでしかできないことを議論していくこともできる。すでに国際機関もNGOと連携せざるを得なくなっている。また北のNGO同士も連携しあっている。連携推進委員会は年3回しかないので、非公式の勉強会などでフォローしていきたい。
●今田 ： 政府予算を使った日本のNGOのキャパシティビルディングは今年度FASIDなども行おうとしている。連携推進委員会として、それらがどういうプログラムか知る必要があるのではないか。実施担当者を非公式の勉強会に呼ぶなどして説明を受け、委員会のフィードバックをプログラムの内容に反映してもらうことが望ましいと考える。
●高橋 ： ヨーロッパではトランスファンドがでてくる。それについては、今後の勉強会などでも話し合っていきたい。
●城所室長 ： 先日、UNICEFの会議でも日本のNGOにプロジェクトをとって欲しいということがあった。日本のNGOに努力して欲しい。
●高橋 ： 国際機関と言っても、人間関係であり、国際機関もアングロサクソンが多いためにそちらに偏りがちなところがある。ここで日本政府が支援の実績を示すことで国際機関に影響をもたらすということもできる。
●城所室長 ： 少しずつ行っているので、勉強会の場で深めていきたい。


次回日程について

●野田 ： 次回についてですが、地方開催、名古屋を提案したい。
●城所室長 ： 検討してみる。
●中野首席事務官 ： 日程は11月の前半くらいでどうだろうか？　第1週くらい。
　あるいは10月の終わりとか。
●野田 ： 第一希望が11月5日、第二が10月28日、第三が11月4日で、いいだろうか。
●高橋 ： ではお疲れさまでした。
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