ODAとは？　国際協力とNGO（非政府組織）

NGO・外務省定期協議会第2回「連携推進委員会」議事録

※NGO：非政府組織（Non-Governmental Organizations）


【日時】 2003年3月27日（金曜日）13時30分～15時30分
【場所】 千代田区中小企業センター（東京都千代田区）
【議題】
1． 議長の確認
2． 参加者の確認
3． 報告事項
● 「人間の安全保障委員会」最終報告書について（国連行政課）
● 「草の根・人間の安全保障無償資金協力」について（無償資金協力課）
● 「ODA大綱」について（開発協力課）
4． 協議事項
● 「NGO支援策に関するアンケート」の集計結果及びそれに基づく協議（NGO側）
● 日本NGO支援無償資金協力の制度内容について（民間援助支援室）
● 本委員会の地方開催の可能性とその条件をどう考えるか（NGO側）
5． その他

【協議内容】

1．議長の確認

事務局 ： 事務局：今回はNGO側の座長にお願いしてよろしいか。異議ある場合は申し出を願いたい。
事務局 ： 特に異議はないようなので、NGO側座長の高橋委員に議長をお願いしたい。


2．参加者の確認

議長 ： それではまず、本日の議題の確認をしたい（配布資料を基に議題の確認）。次に、簡単に参加者の自己紹介をお願いしたい。（各人が自己紹介）
事務局 ： 配布資料の確認をさせていただきたい。（配布資料の確認）
NGO ： 議題に入る前に、前回の委員会で、五月女NGO担当大使が毎回出席いただけると聞いたが、今回はなぜ出席されていないのか。
外務省 ： 別の予定が既に入っており、今回は出席できなかった。
NGO ： 「NGO大使」でもあるので、今後はできるだけ出席いただけるよう調整をお願いしたい。


3．報告事項

○「人間の安全保障委員会」最終報告書について

議長 ： それでは、まずは外務省側の報告事項として、「人間の安全保障委員会」最終報告について報告願いたい。
外務省 ： 「人間の安全保障」という言葉は、1994年のUNDP『人間開発報告』で出てきた言葉で、近年日本外交でも推進している概念である。グローバル化の進行で、国境を越えた犯罪、麻薬、環境破壊、紛争など人間1人ひとりの生命・尊厳に対する脅威が増えているが、これまでの国家の枠組みでは十分対応できない。そうした中で、人間1人ひとりに中心を置くという概念として登場した。「人間の安全保障」の推進にあたっては、概念整理や普及という抽象レベルの話しと具体策を考える具体的な話があり、前者については、2000年の国連ミレニアム・サミットでの日本政府の呼びかけで、2001年に緒方貞子氏、アマルティア・セン氏により概念整理と普及、具体策の提言を行うための独立の委員会を設置し、今年2月に最終報告がまとまった。ポイントは「プロテクション（保護）」と「エンパワーメント（力をつける）」であり、報告書は現在作成中であるが、日本政府は今後、その点で取り組みを、ODA分野を含めて強化していきたい。後者については、具体化の1つとしてODA分野の強化が盛り込まれており、国連に「人間の安全保障基金」を設立し、感染症など様々な分野で国際機関に拠出し、NGOも参加して実施しており、来年度（2003年度）も実施したい。また新たに「草の根・人間の安全保障無償」が加わり、この両輪で実施していきたい。詳細は、「草の根・人間の安全保障無償」については、無償資金協力課から説明をお願いしたい。


○「草の根・人間の安全保障無償資金協力」について

外務省 ： 以上のような経緯で「草の根・人間の安全保障無償」が創設された。アフガニスタンのような紛争後の地域において、人道支援からコミュニティ作りまで支援をしていきたい。「草の根無償資金協力」としては、平成元年当初3億円であった予算も、今年度（2002年度）は100億円に、平成15年度は「草の根・人間の安全保障無償」として150億円を予算化している。具体的な分野と支援内容については資料を見て欲しいが、基本的には、特に「コミュニティ作り」に重点をおいており、紛争地域での難民・避難民への支援、地雷除去支援、HIV・AIDSなどの5つの分野を重点分野にして、コミュニティ作りに資するための総合的支援としている。そのためには、これまでの原則上限1,000万円では厳しいので、上限1億円となっている。また、実施については、草の根支援無償の流れをいかして、承認に時間をかけず現地ベースでの「足の速い支援」を目指している。実施の流れは資料を見て欲しい。基本的には、これまでの草の根無償資金協力の流れを踏襲するが、額も大きくなるので案件のフォローアップは監査等で進めることも考えている。
NGO ： 2点確認したい。1つは、現地NGOが対象となっているが、本邦NGOへの支援は可能なのか、2つ目は、日本NGO支援無償ではソフトよりハードに重点があるが、コミュニティレベルでの支援に重点をおいているとすると、ソフトとハードの割合などについては何か考えているのか。
外務省 ： 1点目については、基本的には日本のNGOも含むが、当面、日本NGO支援無償でカバーできる範囲（～5,000万円）はNGO支援無償でカバーし、それ以上の場合は、この人間の安全保障無償資金協力でカバーするということである。2点目については、ハード7割ソフト3割といった明示的な基準はないが、基本的は、コミュニティの能力向上に資するような能力強化に主眼を置いていることを踏まえ、個別の案件ごとに検討したいと考えている。
NGO ： 昨日もGII／IDI懇談会で同様の説明があったが、このように新しいスキームの場合は、それを利用する立場としては、ある程度明確な基準を示してもらわないと時間がかかってしまい、1年目の対応が遅くなる場合が多い。
外務省 ： 例えば、ハード7割、ソフト3割という文言はどこかに書いてあるのか。
NGO ： あるNGOが外務省担当者と個別に相談した際に出てきた数字である。
外務省 ： これまでもソフト関連の支援もしており、人件費の比率が多くなる地雷除去案件のような場合は、ソフトの割合が3割以上でも支援している。現時点で、ハード7割、ソフト3割と定めていないので、特に具体的な数字は考えていない。
外務省 ： 日本NGO支援無償の供与条件に「ソフトの割合が3割を超える場合は慎重に審査を行う」となっているので、その言葉が一人歩きしているのではないか。何割であろうと審査は行うが、3割以上の場合は慎重に審査を行うこととしている。
NGO ： 質問とお願いである。対象分野について、震災等による国内避難民も対象となるか。また、コミュニティ開発重視というが、例えば、定着したコミュニティを持たない「遊牧民」の所有する家畜といった個人の所有物も人間の安全保障に関わるものかと思うが、支援の対象となるのか。現地の大使館などでは難しいと聞いているが、是非検討して欲しい。
外務省 ： 支援対象の線引きは難しく、基本的には個人の所有物は対象にならない。「コミュニティ作りに裨益する」「個人の能力が向上することによってコミュニティ開発に寄与する」という観点から、個別に検討するとしかお答えできない。
NGO ： 例示されている分野は、あくまで例と考えてよいのか。また、「平和構築」といっておきながら、「紛争後」の難民支援を議論するのはおかしいのではないか。紛争を予防することから考えるべきではないか。また、「人間の安全保障」と「コミュニティの能力向上に資する」というのは、必ずしも「人間の安全保障」の考え方に全て合致しないのではないか。本来はグローバルな視点に立って、人間1人ひとりへの支援ではないか。
外務省 ： 「人間の安全保障」という文脈で、このスキームではコミュニティに着目し、そこを強化したいと考えているということである。個人だけを支援しても、案件の持続性（サステナビリティ）が確保されない。
外務省 ： 人間個人個人への支援ということも理解するが、個人は1人では生きていけない。これまで国家による支援でカバーできなかった部分を、社会的セーフティーネットとしてのネットワーク構築が必要ということを議論している。緒方委員会でも、コミュニティを作ることにより個人の能力が強化できると結論づけている。「人間の安全保障基金」も「個人に裨益するか」「それが持続するか」をプロジェクト策定の基準として重視している。例えば、紛争後に元兵士の職業復帰ということを考えると、ただ単に鋤や鍬を与えればいいのではなく、職業訓練をしましょう、鋤や鍬を与えるのであれば、それをどのように使うのかを訓練しましょうというところまでやる。更には、自分達でそれをやりましょうとならなければ、持続的な人間の安全保障は確保されないという発想である。
NGO ： よく理解できた。一方で、定着型で住む人だけではないことも考慮してほしい。
外務省 ： おっしゃる通りだと思う。要は、きめ細かく見ていきながら、その人に一番合った社会づくりとは何かを見ていかなければならないと考えている。
NGO ： 1点確認したい。「無償」の基本的な考え方というのは報告書にある「人間」をキーに据えていることでよいか。NGOとして困るのは、「コミュニティ」というくくりで全てを考えないで欲しいということである。そのことを再確認したい。
NGO ： 「人間の安全保障」のコンセプトは、これまでの開発概念でフォローできないことにまで間口を広げており、その点は評価できる。しかしここにある3つの例に関しては全て紛争関係の内容であり、報告書で取り上げている包括的な内容から抽出されているかのように見える。実際に申請を行うときなどに、「個々の判断」では困る。「このケースはこうした判断でこうなった」ということについて、その判断理由も含め双方が共有できるようにしてはどうか。
外務省 ： 懸念は理解する。「人間の安全保障」は在外公館にも共有している。また、経済協力担当官の打合せの場も活用して行きたい。こちらも改善するために、風通し良くしたいと思う。世界各地域での問題も吸い上げて、認識の共有を図っていきたい。報告書もできたばかりではあるが、皆さんの意見も聞きながらいいスキームにしていきたい。多くの方の意見を歓迎する。
NGO ： 今回の予算は従来の草の根無償資金協力の100億円に加えて人間の安全保障無償50億円と言う意味での増額なのか。
外務省 ： そのような理解で良い。
NGO ： 「人間の安全保障基金」は国際機関を経由してNGOが使っているが「草の根・人間の安全保障無償」はNGOが主体となって国際機関と連携し使うことはできるのか。
外務省 ： そうである。そうした連携は歓迎する。
NGO ： 「基金」と「無償」の違いをもう少し明確にして欲しい。
外務省 ： 手続き的には、国際社会協力部の担当する「基金」は、国際機関の活動について国際機関が申請、「無償」はNGOが直接申請できる違いがある。しかし実質の部分については似た部分が多いかも知れない。
NGO ： 国際機関の場合は、年度や金額に柔軟性があるがどうか。
外務省 ： そこはフレキシブルである。「基金」は1件原則100万ドル、何年間、何カ国にわたる場合もある。ただ、その規模になると他のドナーとの調整が求められることもある。


○「ODA大綱」について

議長 ： それでは、「ODA大綱」について、開発協力課にお願いしたい。
外務省 ： 最初のODA大綱が閣議決定され十数年たっているので、現在の状況を踏まえて見直しを行いたいと考えている。90年代の援助疲れと比べ開発に対する考え方が変わってきていること、開発における新しい概念の登場や課題の変化、その一方でODA予算が限られる中でどのように有効活用していくかということ、国民参加などをどのように盛り込むかが課題となっている。今後、政府案をつくるが、コメントをNGOからもいただきたい。4月、5月には意見交換の場を設けたいと考えていると同時に、パブリック・コメントも求める予定なので、協力をお願いしたい。基本方針については資料を見て欲しいが、納税者に対してラショナールなODAとは何か、要請主義をどう考えるか、原則をどう扱うか、重点分野事項の整理、国連のMDG（ミレニアム開発目標）など、現行ODA大綱で記載されていないことも整理して盛り込みたい。今後いろいろなご意見を寄せいただければありがたい。
NGO ： 見直しのタイム・ラインを教えて欲しい。
外務省 ： 平成15年の中頃と公表している。具体的には、夏頃を目処に決着をつけたいと考えており、その前にパブリック・コメントを取り付けたいと考えている。
NGO ： これを機会に、ODA基本法を作ってはどうか。
外務省 ： そういう意見があることは承知しているが、その方向では検討していない。
NGO ： それはなぜか。ODAは日本の外交政策の柱であり、国民の参加が求められており、かつ透明性が求められているのに、なぜ法制化ができないと言い切れるのか。
外務省 ： 法律を作らないことで機動性や柔軟性を確保できるということもある。
NGO ： 法治国家であり、かつ国民参加を掲げるのであれば、国権の最高機関である国会でその法律を作ることは当然である点については理解していただけるか。
外務省 ： 意見としてお聞きしたい。
NGO ： 基本的なことであるが、「大綱」は英語ではなんと表現されるか
外務省 ： Charterである。
NGO ： Charterでよいのか。欧米などでは、NGOへの支援に限らず数値目標を掲げてODAを実施している。このように数値的な目標設定やガイドラインは出せないのか。
外務省 ： 数値目標については、かつてODA中期目標を5回ほど作っており、そこでも検討してきたが、96年以降は止まっている。よって、今回も数値目標を大綱に盛り込むことは難しいのではないか。
NGO側 ： 単なる数値目標を設けて欲しいという意味ではない。ODA大綱にもNGOの参加の必要性が記述されていながら、現実にはODA全体の0.5パーセントしかNGOが実施しておらず、この比率はほとんど伸びていない。この現実の背景には、NGO参加を呼びかけるスキーム上の支援金額を増やしても、NGOの実施能力の拡充やキャパシティ・ビルディングなどの支援なくしてNGOが腰を入れてODAへの参加が出来ないということを考えていただきたい。そうした発想で取り組んで欲しいという意味であり、決して批判している訳ではない。NGO参加を促すための大切な一つのステップと考えていただきたい。
外務省 ： ご指摘の点は理解する。大綱でどう触れるかについては検討したい。
NGO ： ODAが公的資金を使うのであれば、「政府開発援助」という言葉も再検討してほしい。
外務省 ： 具体的な案はあるか
NGO ： 例えば「公的資金による」開発援助にしてはどうか


4．協議事項

○「NGO支援策に関するアンケート」の集計結果及びそれに基づく協議

議長 ： それでは協議事項に入りたい。まずは、「NGO支援策に関するアンケート」の集計結果及びそれに基づく協議として、山口委員にお願いしたい。
NGO ： 今回、外務省の8つのNGO支援策について、5つの観点、認知度、理解度、利用経験、評価、改善点について、本委員会に参加しているネットワークNGOの会員団体に対しアンケート調査を実施、53団体から回答があった。その結果をご紹介したい。なお、時間の都合で詳しい分析までは踏み込んでおらず、今回はアンケート結果報告と簡単な分析であることをご理解いただきたい。多くの団体から貴重なコメントが寄せられているので、今後コメントを分析して、支援策に対して建設的な改善提案を行っていきたい。
（ここで、山口委員よりパワーポイントおよび配布資料を用いてプレゼンテーション）
議長 ： 何か質問などあるか。
外務省 ： とても参考になった。取り入れられる事項については早速検討したいと思うが、他方で、こちらからお願いしなければならない点もある。例えば「業務日誌」などはマストで、書いてもらわないと困る。こちらも支援をするからには、NGO側にも責任を伴うことを認識していただきたい。
NGO ： NGO支援策についてNGOがどのように考えているかという今回発表した内容は重要であるが、分析は途中であるし、個別の運用についてNGO側が提案するのは大変であると思う。まとまった形で提示できていないので、これを委員会として分析までもっていくよう取り上げて、フォローすることが必要ではないか。今後、委員会として分析・提言につなげるための精査を行うために、例えば事務局経費も含め、分析やまとめに必要な費用を支援していただくことはできないか。分析と「検討しましょう」では十分ではなく、今後、この結果のモニタリングや体系的なフォローアップが必要なのではないか。
外務省 ： ご提案については文書で提出していただき、外務省としても検討したい。


○日本NGO支援無償資金協力の制度内容について

議長 ： 次に日本NGO支援無償資金協力の制度内容について、外務省よりお願いしたい。
外務省 ： 現職着任当初のNGO事業補助金不正使用のニュースは非常にショッキングであったことをまず申し上げたい。次に、現職になってから日本NGO支援無償の申請書にはすべて目を通しているが、その中で気づいた点をいくつか述べたい。一番困るのは、申請書の不備が多すぎる、特に団体に関する情報、申請途中に団体名や住所を変更してしまったケースなどである。それから3者見積りについても、我々としては資金を有効に使うためには、一番標準的に使われ単価も一般的なものでないと困るが、最新鋭の機材の見積もりを出してくる団体もある。しかし草の根の原点に立ち返るとちょっと違うのではないか。見積もりが取れなければ取れないでそれは理解するので、無理なら無理という説明をしてもらえれば検討をする。外部監査についてもしっかり実施して欲しい。また、プロジェクトの説明が不十分、ニーズや効果、持続性など開発プロジェクトでは一般的な事項について数値などを示し明確にして欲しい。「このお金は何に使われるのか」という現場を無視したプロポーザルが多い。また、NGOを通じた協力は、草の根レベルの援助なので、「顔の見えない援助」にはしないで欲しい。案件によっては、スキームの差し替えなどによって育つこともあるので、NGO側も協力してほしいし、外務省からの照会などについてはNGO側も迅速に対応する姿勢を示して欲しい。一番困るのは、現地カウンターパートへの丸投げ案件が多すぎる、それは「顔の見える援助」とはならないのではないか。それとの関係で、維持管理体制が不明瞭である案件も多い。例えば、物をあげるという支援として「リサイクル無償」があるが、これも引渡しまで責任をもってこそ開発効果が出るのでしっかりフォローして欲しい。
　15年度についてはNGO支援無償も20億円から22億円になっている。門戸は常に開いている。わからないことがあり、面会の希望があればいつでも会うので、NGO側もがんばっていただきたい。そして、3～5年後支援してよかったと思えるようにして欲しい。最後に、「草の根・人間の安全保障無償」についていえば、時間をかけないと制度の充実は難しいのでNGOも知恵を出し合っていい案件を作っていくという方がいいと思う。そのためにも情報の共有は必要なので、こうした会合の地方での開催も必要かと思う、次回は名古屋で開催するなど検討したい。繰り返すが、不正や不祥事は一番困ることなのでその点には留意して欲しい。
外務省 ： 連帯保証については、他国・他ドナーの制度を見て検討しており、難しい部分もあるが、NGOの負担とならないようにしたいと考えている。
議長 ： ご質問などはあるか。
NGO ： まず、国際協力の経験豊富な室長と仕事ができるようになりありがたいと思っている。今日提起いただいたことは、NGOとしても真剣に取り組まねばならないので名古屋NGOセンターとしても持ち帰り検討したい。これまでのNGOと外務省の連携や支援についても効果があることはわかるが、草の根・人間の安全無償などについては、今後共に作っていきたい。また、地域での行政とNGOの連携の事例として名古屋ではJICAの支部、個々のNGO、ネットワークNGOと勉強会などを始めようとしている。こうしたことも参考にして欲しい。
NGO ： 各ネットワークNGOの加盟団体と外務省とがやり取りを行う際に、ネットワークNGOを経由すれば各団体の判断もできるし、相互信頼もできるのでそういう方法はとれないか。JICAとはそういう関係ができており、むしろNGO側から提案するようにいわれている。
外務省 ： ご提案の点については、頭の中に入れておく。


○本委員会の地方開催の可能性とその条件をどう考えるか

議長 ： 本委員会の地方開催の可能性とその条件をどう考えるかについて協議したいと思うが、既に室長からも提案があったので、それを以って代えたいが、いかがか。
参加者 ： 確かに既に話もでているので、次回名古屋で開催することを前提として、開催時期などについて、NGO側から提案するようにしてはどうか。
NGO ： それでは、追ってNGO側から提案させていただく。


5．その他

座長 ： それでは、その他議題として何かあるか。
NGO ： 個人としても、NGOとしても大変残念なことにイラク戦争が開始され、人間の安全保障を脅かす事態となっている。政府では、復興支援の話しが先行しているが、紛争の予防という観点からまずは始めて欲しいし、戦争を止める努力をして欲しい。NGOとして、イラク攻撃に対する反対声明も各種出しているが、先の「人間の安全保障」の観点からも、外務省はこの点についてどのような見解を持っているのか。
外務省 ： 外務省としての見解を話すことは難しい。コメントする立場になく、コメントを差し控えたい。
NGO ： 国連安全保障理事会の中で、いわゆる「中間派」の賛成票を、ODAを手段にして集めたことを報道で聞いているが、それが事実とするのであれば、NGOがODAの資金を利用することにも影響してくる。事実をお聞かせ願いたい。
外務省 ： 事実関係は承知していない。
議長 ： これで連携推進委員会は終わりにしたい。次回日程等については、事務局サイドで検討をお願いしたい。
（以上）


【出席者】

外務省

国連行政課： 中村補佐
民間援助支援室： 城所室長、八角補佐、村松事務官、中島事務官
開発協力課： 臼井補佐
無償資金協力課： 辻補佐


オブザーバー

国際協力事業団国内連携促進課： 竹内課長代理
国際協力銀行開発事業部： 佐藤副主任


NGO（委員）

NGO福岡ネットワーク： 大谷賢二（カンボジア地雷撤去キャンペーン・代表）
関西NGO協議会： 清家弘久（日本国際飢餓対策機構・総主事）
京都NGO協議会： 森雅一（ネパールの子供達に愛の心の会・代表）
国際協力NGOセンター： 高橋秀行（財団法人 家族計画国際協力財団・国際協力推進部長）
山口誠史（特定非営利活動法人 シェア=国際保健協力市民の会・事務局長）
GII/IDI懇談会： 藤崎智子（HANDS・事務局長）
CSO連絡会： 今田克司（CSO連絡会・事務局長）
名古屋NGOセンター： 野田真里（名古屋大学国際開発研究科）
ネパールNGO連絡会： 清沢洋（ネパールNGO連絡会運営委員長）
農業・農村開発NGO協議会（JANARD）： 高橋径子（財団法人 オイスカ）＊代理出席


NGO（オブザーバー）

伊藤解子 （社団法人 シャンティ国際ボランティア会・海外事業課カンボジア担当）
香山芳範 （ネパールの子供達に愛の心の会（アルク））
田中　博 （ヒマラヤ保全協会・事務局長）
中村正薫 （にいがたNGOネットワーク・理事長）
本間由紀夫 （財団法人 家族計画国際協力財団・中国事業部長）
山中悦子 （草の根援助運動）
小林哲也 （特定非営利活動法人 国際協力NGOセンター）＊事務局


以上


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