第3章　「対パキスタン国別援助方針」の評価結果

3.4　評価結果の総括

3.4.1　目的の妥当性に関する総括評価

（1)　上位政策との整合性に関して

　国別援助方針が掲げている重点分野及び留意点は、旧ODA大綱の基本理念及びODA中期政策の重点課題と整合している。2003年にODA大綱が改定されたところ、パキスタンの開発を取り巻く状況も踏まえ、今後策定される国別援助計画は上位政策である新ODA大綱と十分に整合することが求められている。

（2)　パキスタンの国家開発計画との整合性に関して

　国別援助方針の4重点分野は、策定時のパキスタン側の国家開発計画である第8次5ヶ年計画及び社会行動計画に示された開発ニーズと十分に適合していたことが判明した。一方、2003年5月に発表されたI-PRSPには国別援助方針の4重点分野が全て含まれているが、PRSPが重視する中小企業振興に対する支援は国別援助方針では取り上げられていない。また、最近、パキスタン側において取り組みが重視されている水分野の開発を統合的に支援していくアプローチが国別援助方針に欠けている。

（3)　主要ドナーの対パキスタン援助政策との比較

　主要ドナー（国際機関を含む）は、我が国と同様に、「教育」及び「保健」の分野での支援を重点分野として掲げているが、国別援助方針の重点分野である「経済基盤整備」や「農業」を重点分野としているドナーは少ない。一方、国別援助方針が対応していない「ガバナンス強化」、「村落開発」を重点分野に取り上げているドナーが多く見られる。

3.4.2　策定・実施プロセスの適切性・効率性に関する総括評価

（1)　策定プロセスの適切性に関して

　国別援助方針の策定時から8年間が経過して資料が保管されていないため、外務省関係各課間の協議を経て策定され、経済協力総合調査団の派遣を通じてパキスタン側と重点分野等について協議が行われたこと以外に、国別援助方針策定に関する詳細を確認することはできなかった。

（2)　実施過程の適切性に関して

　本調査対象期間中に採択・実施された案件をスキーム毎に見ると、有償資金協力、一般無償資金協力、技術協力プロジェクト（旧プロジェクト技術協力を含む）、開発調査の何れについても、殆どが国別援助方針の重点分野における案件である。また、JICAの国別事業実施計画は、国別援助方針の重点分野と合致していることから、我が国としては、国別援助方針の重点分野を反映した案件の形成・選定を行なってきたことが確認された。さらに、国別援助方針を適切に実施する上での留意点に十分に配慮されてきたことも確認できた。なお、本評価調査において、見直しを含む国別援助方針の検証システムの存在は確認されなかった。

（3)　実施過程の効率性に関して

　パキスタン側実施機関の案件実施能力の向上に関しては、プロジェクト方式技術協力の実施等を通じて人材育成が行われ、案件実施能力向上につながった事例（保健分野・教育分野があることが確認された。また、援助スキーム間（特に資金協力と技術協力）の連携に関しては、母子保健分野（無償資金協力と技術協力）や教育分野（有償資金協力と技術協力）における事例が確認された。以上から、パキスタン側実施機関の案件実施能力の向上支援や援助スキーム間の連携を通じて効率的な援助の実施へ向けた努力が行われてきたと言える。

　技術協力の活用に関しては、特に保健分野での技術協力がパキスタン側から高く評価されている。国別援助方針の重点分野によっては、技術協力の活用が十分に行われてこなかったが、例えば、環境保全に関しては、パキスタン側において我が国の技術協力を受け入れる素地が形成されてきている。技術協力スキーム毎の傾向を見れば、研修員受入れや青年海外協力隊員派遣が増大傾向にあり、2001年度からはシニア海外ボランティアの派遣が開始されており、分野に偏りが見られるものの、総じて技術協力を活用する努力が行われてきたと判断できる。

　ドナー間の連携については、分野別、テーマ別、プロジェクト別に会合が開かれており、我が国も現地ODAタスクフォースが対応している。なお、パキスタン政府は2001年より毎年パキスタン開発フォーラムを開催する等、ドナーとの連携に積極的に取り組んでいるが、地方レベルでのドナーとの連携は十分に系統化されていない。連携の具体例としては、ポリオや新生児破傷風の予防接種におけるUNICEF及びWHOとの連携、水力発電所建設や排水計画におけるADB及び世銀との連携などが見られた。他方、世銀やADBの日本特別基金については、評価対象期間中に約40案件が形成・実施されたが、案件形成の時点において世銀/ADB側から日本側への協議が行なわれてこなかったことから、我が国の対パキスタン援助政策との連携を図ることは困難であった。NGOとの連携については、可能な範囲で図られてきたと言える。

　パキスタンの援助受け入れ体制の整備は十分とは言い難い。我が国の援助スキームに対する理解度については、連邦政府の実施機関レベルから州政府にいくに従って低下する。パキスタン側の問題点として、実務レベルにおけるキャパシティー・ビルディングの必要性が他ドナー及びパキスタン政府（州政府も含む）から指摘された。ADBがパキスタン側の案件実施能力とオーナーシップに関して連邦政府に働き掛けた結果、パキスタン政府内に「コアPMU」（個別案件実施管理組織の中核となる運営ユニット）が設置されたように、パキスタン側には援助受け入れ体制の整備に向けた努力も見られている。

　日本側の現地での実施体制については、2003年4月に現地ODAタスクフォースが立ち上がる以前から、日本大使館、JBIC事務所、JICA事務所の間で情報の共有等の連携が行われてきており、日本側の全ての関係者が連携をとって、より効率的な援助受入れ体制が整備されてきている。総合的には、現地援助実施体制の効率化を図る積極的な努力がなされてきたと判断できる。

3.4.3　結果の有効性に関する総括評価

（1)　教育

　教育分野における我が国の援助は地理的に限定されていること、一部の案件が実施中であり効果発現のために十分な時間を経ていないこと等から本評価対象期間の我が国援助の成果と全国レベルでの教育水準向上との関連性を見いだすことは困難であった。但し、「北西辺境州初等教育改善計画」は、1997/1998?2001/2002年度の同州（NWFP）における初等教育施設数及び小学校入学者数の伸びが同時期のパキスタン全体のそれを上回っており、我が国援助がNWFPの基礎教育分野の改善及び女子教育の奨励・促進にある程度貢献していると推察できる。

（2)　保健

　我が国は、1996年から毎年無償資金協力により全国的な「ポリオ撲滅計画」に協力し、パキスタンにおけるポリオの発症数の減少に大いに貢献してきたと推定されるが、本評価対象期間のパキスタンの乳児死亡率及び5歳未満児の死亡率に大きな変化がないことから、「ポリオ撲滅計画」の成果が乳幼児死亡率に与えた影響は限定されていると言える。技術協力プロジェクトの「母子保健プロジェクト」については、プロジェクトの対象地域であるイスラマバード首都圏農村地域の妊産婦の死亡率が1998年の334人／10万人から、2000年には246人に低下したことに一定の貢献を果たしたと推察できる。このように、保健分野に対する我が国の協力は一定の成果を上げたと考えられるが、ポリオワクチンの供与以外では、全国的な協力は実施されていないことからも、有効性を総体的に測定することは困難であった。

（3)　居住環境改善

　我が国有償資金協力により実施された「首都圏給水事業（シムリ）」により、イスラマバード市内の給水状況は大幅に改善されたことから、我が国の援助の成果が本評価対象期間中のパキスタンにおける安全な水を利用できる人口数の増加に寄与したと推定し得る。他方、パキスタンにおいては、政府による上水道整備の実施は限られており、多くの場合、生活用水の確保は個人の努力によるものであることから、我が国の草の根・人間の安全保障無償資金協力により実施された小規模の給水事業や衛生施設の整備は、パキスタンにとってある程度有効であったものと推察できる。

（4)　電力

　我が国は評価対象期間中にガジ・バロータ水力発電所の建設、グドゥ～シビ～クエッタ220kV第2送電線の建設、ビンカシム火力発電所6号機増設の実績（いずれも有償資金協力）を残しながらも、水力発電については、2000年から続いた干ばつによる水位低下のため全国的な発電量低下が生じたことから、我が国援助の効果を定量的に計ることは困難であった。しかしながら、我が国の援助が行われなかったとすれば、発電量の低下は一層深刻であったであろう。他方、農村電化については、我が国の有償資金協力により5,977村が電化されており、1995/96年度から2001/02年度の間に全国で電化された村落数が9,434村であることから、パキスタンの農村電化において我が国の援助は大きな比重を占めてきたと言える。

（5)　運輸

　運輸分野では、道路の総延長及び舗装率に開発の成果が表れており、我が国の有償資金協力で行われたインダス・ハイウェイ建設計画やコハット・トンネル建設計画がこれに寄与しているものと考えられる。鉄道に関しては、全国レベルで総延長の短縮、機関車や貨物車の減少を招いているが、これは輸送手段が鉄道から道路輸送へシフトしているパキスタンの傾向を反映したものであり、我が国の鉄道分野における援助が仮になかったならば、その減少はさらに大きかったであろう。実際、日本のODAの信号プロジェクトにより、鉄道の安全性・信頼性が向上したという効果が現地サイドより指摘されている。パキスタン政府は鉄道を今後も重要な運輸手段として位置づけているため、今後、鉄道分野における我が国有償資金協力の成果が発現することが期待される。

（6)　灌漑

　無償資金協力案件「パンジャーブ州地下水開発計画」は、対象地域への灌漑農業に成果を及ぼしたと認められるが、旱魃の影響により全国レベルでの灌漑農地総面積や農業生産の推移には反映されていない。これに加え、灌漑分野における我が国の援助が地理的に限定されていることから、当該分野における我が国援助の有効性を総合的に判断することは困難であった。

（7)　農業研究

　無償資金協力による研究所の建設及び機材の供与に引き続いて実施された技術協力「植物遺伝資源保存研究所」及びそのアフターケアは、即時の効果測定が難しい案件であり、旱魃が生じたことも相まって、その成果は全国レベルでの農業生産の推移には反映されていない。しかしながら、こうした技術協力は長期的にはパキスタンの今後の作物改良に寄与し、将来の農業生産性向上に貢献するものと期待される。

（8)　環境保全

　都市環境の整備において、無償資金協力による「クエッタ市環境改善計画」の実施により導入された移動コンテナー式の都市ゴミ収集設備が都市ゴミ収集の一助となっていることが現地調査により確認された。専門家の派遣や研修員受入れによる技術移転もある程度行われたが、我が国の実施案件は限られており、さらに、パキスタンの環境保全分野に係る指標が入手できなかったことから、環境保全分野における我が国支援の成果を定量的に測定することは困難であった。