この節では、我が国の対インド国別援助政策のプロセスの適切性を検証する。まず、3.3.1において、調査団が文献調査及びヒアリングより得た同政策の策定・実施プロセスの概要を述べる。そこで得られた情報に基づき、3.3.2において、援助の妥当性及び有効性を高めるために、政府内、実施機関、被援助国、NGOを含む民間、他ドナーとの連携・協議がおこなわれていたか、また、援助政策の実施状況を検証していたか、について評価する。
本項では、まず、我が国の「対インド国別援助方針」の策定プロセスを述べる。次に、策定された同援助方針の実施プロセスの一貫として、援助実施機関であるJICAの対インド国別事業実施計画とJBICの対インド国別業務実施方針の作成プロセス及びその概要を述べ、「対インド国別援助方針」がこれら両実施機関の援助計画にいかに反映されているかを確認した。さらに、インドにおける個別援助案件の形成・採択プロセスの概要を示した。
（1）対インド国別援助方針策定のプロセス
2003年8～9月の国内・インド現地ヒアリング調査では、インド国別援助方針策定当時（1997～99年度）の関係者に、策定プロセスに関するヒアリングを行うことはできなかった。しかし、現在のインド担当・関係者へのヒアリング結果から、対インド国別援助方針は概ね以下のような過程を経て策定されたものと考えられる。
| 1） | 「経済協力総合調査団」がインド側政府（DEA）との対話を通じて得た情報を基に、大使館において、国別援助方針の原案が作成される。 |
| 2） | 原案が外務省本省に送付され、国別室を中心に、経済協力局内各課のインド担当及び地域局南西アジア課インド担当によって原案が検討され、第一次案が作成される。 |
| 3） | 関係部署との協議を経て修正・加筆が行われ、再検討の後、最終案が作成される。 |
| 4） | 最終案の承認が得られた後、公表及び実施される。 |
（2）実施機関の対インド援助計画策定のプロセス
1）JICAの対インド援助実施計画
JICAでは、1990年代に入り、従来から行われてきた中長期的な国毎の協力に関する方針と計画の取り纏めをより具体化させる作業が行われてきた。当初、全在外事務所所在国等の主要国を対象とした「国別援助実施指針」の作成が開始された。更に、1999年の組織改編後に地域課が設立されてからは、「国別事業実施計画」という名で作成、改訂されている16。インドの「国別事業実施計画」の標準的な作成プロセスは次のとおり。
| イ） | 毎年1～3月にJICAインド事務所が、開発の方向性、開発課題、協力上の留意点からなる第1稿を作成する。JICAインド事務所は、その第1稿にもとづき、大使館、外務省経済協力局、及び、インド政府と年毎の重点分野や留意点について協議する。JICAインド事務所はその第1稿をJICA本部に送る。 |
| ロ） | 一方、JICA本部は1～2月に、我が国の外務省の早期通報にもとづき、中・長期の技術協力計画である「ローリングプラン」原案を作成し、JICAインド事務所に送る。JICAインド事務所は「ローリングプラン」原案について、インド政府等と協議する。 |
| ハ） | JICA本部は3～4月に第1稿を精査し、本部コメントをJICAインド事務所に送付する。JICAインド事務所はこのコメントを検討した上で、第2稿を作成し、JICA本部に送る。 |
| ニ） | 4月、JICA本部は第2稿について、外務省、JBICにコメントを依頼する。このコメントを検討した上で、5～6月頃に最終版を作成する。 |
このように、JICAは、外務省の早期通報にもとづき、その対インド国別事業実施計画の原案を作成していた。JICAはその原案から最終版を作成する過程で、外務省、インド政府、在インド日本大使館、JBIC等との協議を行っていた。さらに、JICAは、この国別事業実施計画を毎年見直し、改定作業を行ってきた。JICA本部より得た、現行の「年次計画」作成のフローチャートは以下の通りである（図表3-30）。
以上のようなプロセスを経て作成されたJICA国別事業実施計画（2001年度版）に示されている目的体系図は、次の通りである（図表3-31）。
図表3-31のように、JICA国別事業実施計画の重点課題は、「環境保全」、「経済改革支援」、「貧困対策」である。これらは、外務省作成の対インド援助方針の重点分野である「環境保全」、「経済インフラ整備」、「貧困対策」の3分野に対応した形で作られていることが分かる。ただし、小項目の分類については、JICAは実施機関として重点分野を開発課題に基づいて分類しているため、外務省の援助方針に明記されている小項目の分類と異なる部分もある。しかしながら、計画全体としては外務省の方針と整合性のある計画となっている。
2）JBICの対インド援助実施計画
JBICは1999年の海外経済協力基金（Overseas Economic Cooperation Fund, OECF）と日本輸出入銀行との統合後、「海外経済協力業務実施方針」と「国別業務実施方針」を作成している。前者は国際協力銀行法に基づき3年に一度作成され、外務大臣の承認を得た全体的なODA業務の実施方針であり、後者は国毎の援助実施計画である。
「海外援助協力業務実施方針」については全文が公表されているが、「国別業務実施方針」については全文は公表されておらず、一部のみ年報に記載されている。いずれの方針も英文版の作成（一部）によって借入れ国政府に伝達され、関係者間で共有されている。
しかしながら、「国別業務実施方針」の作成が開始された1999年には、インドに対して既に核実験に伴う経済措置を実施中であったことから、2001年度までの同方針においては、重点分野の下での細目やプログラムを示した詳細は記述されていない。2001年度の同方針において言及されている重点分野は以下の通りである（図表3-32）。
以上に示されたJBICの対インド国別業務実施方針の重点分野は、我が国の対インド援助方針の重点分野である、「経済インフラ整備」、「貧困対策」、及び「環境保全」の3分野を踏まえたものであることが確認された。
（3）個別案件の形成・採択のプロセス
1）インド側の要請前の案件スクリーニングプロセス
ここでは、インド水資源省（Ministry of Water Resources, MWR）の事例を取りあげ、州レベルにおいて、要請前の案件形成はどのように行われているのかを考察する（図表3～29）。
| イ） | 案件形成（project formulation）に際して、州政府は、中央水委員会（Central Water Commission , CWC）に意見を求める。JICAはこの段階に直接関わり、案件を最大いくつまで要請できるのか等、案件形成に関して検証する。 |
| ロ） | MWRは、各案件の技術面、経済面、環境面に関して、その付属機関であるCWCへの指導を行う。 |
| ハ） | 技術顧問委員会（Technical Advisory Committee, TAC）は、灌漑事業に関係する様々な分野の代表者15～20人（財務省、水資源省、州政府、CWCなどの代表者等。但し、アカデミアの代表者はいない）からなる委員会である。投資回収の可能性等に関して議論し、MWRに助言を行う。 |
| ニ） | MWRによって最終的スクリーニングを終えた案件（特に投資案件）を、プランニング・コミッション（Planning Commission, PC；案件形成に関してはMWRと同等の力関係にある）が精査する。ここでは、資金的制約が問題となることが多い。 |
| ホ） | 要請案件がDEAに提出される。DEAは、各ドナー機関に対して、それぞれ異なった政策（借款形成について等、財政側面に関する政策）を有しており、それらに基づいて各ドナーへの要請プロジェクトを決定する。 |
インド水資源省へのヒアリングから、上述の案件スクリーニングプロセスの「1」案件形成」段階において、JICA企画調査員が調整役となり、効果的な案件形成を行う試みがなされている、という事実が明らかになった。17JICAは2003年7月26日、27日に初めて、1）水資源（Water Resource）, 2）環境（Environment）, 3）水管理（Water Management）の3領域についてセミナーを開催した。インド政府関係者（中央・州政府）、水資源省、インドのローカルNGO、大学機関関係者等、約60～70人が参加した。水資源省は、「水資源セクターにおけるJICAの技術協力援助は、インド全土の援助においては、大海の一滴にすぎないが、こういったセミナーは、今後も是非開催してほしい。」と、回答している。インドでの我が国の援助関係者は、他のドナーと比べて、概して少ない人数ながらも18、実施段階においてインド政府と協力して、効果的な案件形成を行う試みを実施しているといえる。
2）有償案件形成・採択プロセス
インドにおける対外借入れの要請窓口機関はDEAである。有償資金協力の一般的な案件選定・採択プロセスは以下の通りである（図表3-34）。
| イ） | インドの各ライン省庁がDEAに円借款候補案件リストを提出する（借款契約締結の1年半程度前）。 |
| ロ） | 公共投資委員会（Public Investment Board, PIB）と、経済協議委員会（Conference Committee of Economic Affairs, CCEA）が事務的に案件選定の承認を行う。 |
| ハ） | インド政府が大使館に正式に要請を提出する（借款契約締結の1年程度前）。 |
| ニ） | JBICによる要請案件の事実確認等の調査（ファクト・ファインディング）ミッションが派遣される。 |
| ホ） | 日本政府のミッション（外務省、財務省、経済産業省JBIC、他関連省庁）がインド政府と協議を行う。 |
| ヘ） | JBICの審査団（アプレイザル・ミッション）がインドに派遣される。採択案件候補の事業計画の適切性、事業効果、成熟度等の審査、インド側実施機関との個別協議が行われる。 |
| ト） | 日本側関係省庁（JBICを含む）の協議を通じて採択案件が決定される。 |
| チ） | 事前通報を踏まえて、インドにおいて交換公文（E/N）, 同日、L/Aが締結される。 |
また、実際の公電やヒアリングから得られた情報（外務省関係部署からの回答）より、年次協議などの公式協議の席で援助方針が活用されていたことが明らかになった。ただし、インドの核実験により、1998年5月から2001年10月まで新規案件を凍結したので、新規案件に関する協議は十分に行えなかった。
3）無償案件形成・採択プロセス
無償案件に関しては、核実験に伴う新規案件停止措置期間中（1998年5月～2001年10月）に、要請が積み上がっている。
インドにおける無償案件の選定・採択の一般的な流れは以下の通りである（図表3-35）。
| イ） | 在外公館が要望調査を実施し相手国からの要請・要望を取り付ける。 |
| ロ） | 外務省がJICAの検討結果を考慮して、案件の選定査定をおこなう。 |
| ハ） | 事前審査では、調査の実施を具体的に検討するようにJICAに指示を出す。 |
| ニ） | 外務省無償課が、事前調査等を担当し、調査実施に関して最終審査（無償課内採択）を行う。 |
| ホ） | 交換公文案の提示を経て、閣議決定が行われる。 |
草の根無償に関しては、インド核実験に伴う新規案件停止措置が行われなかった。案件選定基準としては、組織的な運営状況等を鑑みた上で、信頼性の高い団体であるかどうかが重要視されている。近年は、毎週3件程度、年間を通じて150件程度の要請案件が挙げられている。19
4）技術協力案件選定・採択プロセス
インドにおける技術協力案件の選定・採択の一般的な流れは以下の通りである（図3-32）。
| イ） | 外務省が大使館に対して要望調査の実施を指示する。また、国別援助方針の重点課題をもとにJICAの意見も聴取しつつ、作成された当該年度の「技術協力新規案件要望調査に係る国別留意事項」を大使館に送付する（4月）。 |
| ロ） | インドの各ライン省庁がDEAに要請案件を提出する（5月～6月）。 |
| ハ） | DEAが、原案、インド政府予算、ドナーとのパートナーシップの現況等を勘案して、日本への要請案件を決める。20 |
| ニ） | 大使館、JICA現地事務所、DEAの三者間で案件選定協議が行われる（7月）。その後、大使館、及び、JICAが要請案件を優先順位の高い順にA,B,Cにランク分けし、案件妥当性の検証を行う。この結果は、大使館とJICA現地事務所の両方より外務省に送付される（8月）。21 |
| ホ） | 外務省と日本の各省庁との間の案件選定協議を経て、第一次採択案件が決定される（9月～12月）。 |
| ヘ） | 再度、外務省・各省庁間の協議を経て、残りの全ての採択案件が決定される（1月～4月）。 |
本項では、3.3.1で得られた情報を基礎として、援助の妥当性及び有効性を高めるために、政府内、実施機関、被援助国、NGOを含む民間、他ドナーとの連携・協議がおこなわれていたか、また、援助政策の実施状況を検証していたか、についての評価結果を示す。
（1）日本政府内、政府・実施機関間の連携・協議の有無
評価対象期間に関わる対インド国別援助方針の策定・実施プロセスにおいて、日本政府内、また政府とJICA/JBIC両実施機関の間で十分な協議が行われていたものと判断される。
まず、対インド国別援助方針の策定プロセスに関しては、ヒアリング調査では同方針策定当時の直接の関与者に話を聞くことができなかったが、政府内の関係部署や大使館の間で連携・協議が行われる仕組みが存在したことが確認された。その一例として、同方針策定にあたり1995年3月にインドに派遣された「経済協力総合調査団」の日本側メンバーは援助関係省庁及び実施機関から構成されており、実施機関も含めた日本側関連機関の連携がとられていたといえる。
また日本政府の関係部署からのヒアリング調査からは、策定・実施の両プロセスにおいて、「各部署としてコメントを求められればコメントする」、「公式ベースのみならず、非公式にも協議を十分に行っている」、という回答が多く見受けられた。従って、上記のような公式ベースの協議・連携のみならず、非公式にも関係部署間で協議が行われていたものと考えられる。
次に、実施プロセスについては、JICA/JBIC両実施機関の対インド援助計画・方針と、我が国の対インド国別援助方針の比較検証の結果、JICA国別事業実施計画、JBIC国別業務実施方針は共に国別援助方針の重点分野に整合しており、政府と実施機関で連携が取られていることが分かった。実際には、実施機関の対インド援助計画の策定段階から、実施機関の本部及び現地事務所、大使館、外務省本省との間でドラフトにコメントが加えられていくことにより、実施機関の援助計画と我が国の対インド国別援助方針の重点分野の整合が図られている。
（2）インド政府との連携・協議の有無
評価対象期間に関わる対インド国別援助方針の策定・実施プロセスにおいて、日本側とインド政府との間で十分な協議が行われていたものと判断される。
まず、同方針の策定プロセスに関しては、1989年2月と1995年3月に日本の援助関係省庁・実施機関の参加により「経済協力総合調査団」が派遣され、インド政府との政策対話が行われた。1995年3月の対話を踏まえ、インド国別援助方針において「経済インフラ整備」、「貧困対策」、「環境保全」の3つの重点援助分野が設定された。従って、日本政府は援助政策策定プロセスにおいて、インド政府と協議を行った。
その後毎年、国別援助方針の見直しが行われていた。しかし、1999年度以降の国別援助方針の作成については、インドの核実験に伴う新規案件停止措置により、インド政府との協議は行われなかった。ようやく、2002年3月に「対インド経済協力にかかる政策対話ミッション」が派遣され、インド側との対話が再開された。
一方、実施プロセスにおいては、関連文献調査及び国内ヒアリングから、年次協議等のインド政府との公式協議の場で、我が国の対インド国別援助方針が活用されていたことが明らかになった。その結果、インド側が日本の対インド国別援助方針を認知していることを示す文献例として、インド財務省経済局(DEA）が発行している対外援助冊子22が挙げられる。同冊子においては、日本を含む各ドナーの対インド援助状況及び重点分野が掲載されている。しかしながら、現地ヒアリングからは、インド政府のライン省庁の8割が日本の対インド国別援助方針の内容を知らないと回答しており、同方針が必ずしもインド側援助関係者に広く認識されているとは限らないことが分かった。
また、個別案件の形成段階においても、JICA企画調査員が調整役となった水資源案件の形成事例に見られるように、近年、インド現地での我が国の援助関係者は、他ドナーと比べて概して少ない人数ながらも、インド政府との協力の下、効果的な案件形成を行う試みを行っている。
（3）民間、他ドナーとの情報交換・協議の有無
評価対象期間に関わる対インド国別援助方針の策定・実施プロセスにおいて、NGOを含む民間、他ドナーと情報交換や協議が行われたのかについては、策定プロセスについては確認することができなかったが、実施プロセスにおいては積極的な連携がとられていたものと判断される。
まず、対インド国別援助方針の策定プロセスにおいて、日本政府がNGOを含む民間、他ドナーとの情報交換を行ったかについては確認することができなかった。しかし、現地における他ドナーへのヒアリング23では、前述の2002年3月の「政府対話ミッション」において、日本の新たな対インド協力分野に関する協議を行ったことが分かった。従って、評価対象である対インド国別援助方針の策定時においても、他ドナーとの協議が行われた可能性がある。
他方、実施プロセスにおいては、日本の実施機関及び他ドナーへの現地ヒアリングから、他ドナーとの協議に関しては、定期的なドナーの全体協議は開催されていないものの、セクター別会合及び非公式な会合等において他ドナーとの情報交換・協議が行われていることが分かった。
また、個別案件の実施段階において、NGOを含む民間との連携が積極的に行われていることが分かった。例えば、JBICは灌漑、養蚕、電力等の分野における円借款事業の実施において、現地NGOの協力により住民の組織化やトレーニング、ベースライン調査等を行っている24。また、養蚕、下水道整備等の分野において、NGOと連携して有償資金協力促進調査（Special Assistance Facilities, SAF）が実施された例もある25。更に、個別案件の形成段階においても、先述のJICA企画調査員が調整役となった水資源案件の事例において、政府関係者のみならず、現地NGOや研究機関の参加も得てセミナーを開催するなど、近年、効果的な案件形成のために民間との協力が進められている。
（4）検証システムの有無について
最後に、対インド国別援助方針の実施状況を検証するための評価（マネージメント）体制が整備されているか否かを検証する。
ODA中期政策には、評価システムの構築が言及されているが、我が国の対インド国別援助方針は、検証システムの設定・実施に関する記述は存在しなかった。
さらに、ヒアリングからは、対インド国別援助方針という政策の実行を定期的に評価する仕組みは存在しない、ということが明らかになった。
以上、3.3.2で述べた評価を総合すると、我が国の対インド国別援助政策の策定・実施のプロセスは概ね適切であるが、検証システムは強化の必要がある。今後のODA予算削減や日本国民への説明責任を勘案すると、今後一層分りやすい援助が求められている。その為には、個々の事業レベルでの目標の達成度合いのみならず、インドに対する我が国の援助を総体として把握し、地域、環境、マクロ経済などへの影響を含めた総合的な評価を行うことが必要である。
16 国際協力事業団「国際協力事業団二十五年史：人造り国造り心のふれあい」（1999年8月）230頁参照。
17 また、JICAインド事務所へのヒアリングからも、以下のような情報が得られた。2003年8月に、ラジャスタン、ゴア、アンドラプラデッシュ等5?6州、大使館、JICA、JBICが出席して会合を持った。そこでは、各州から「環境/水資源」のプロジェクトのプロポーザルを発表し、日本側からプロポーザルにコメントを出していった。各州はここで出されたコメントを勘案して、プロポーザルを修正し、日本政府に要請書を提出する予定である。
18 例えば、2003年9月のヒアリングでは、JICAインド事務所の日本人スタッフ7名（職員4名及び企画調査員3名）に対して、DFIDでは約30名の英国人スタッフに加えて50名のインド人専門家を擁していると回答している。また、世界銀行は合計90名の専門職スタッフを抱えている。
19 2003年9月の現地調査における在インド日本大使館へのヒアリングより。
20 2003年9月の現地調査におけるDEAへの現地ヒアリングより。
21 現地ヒアリングによると、特に、インドでは大使館とJICA現地事務所の協議・連携がスムーズに行われており、大使館のコメントにJICAの見解が反映されていると推測される。
22 GOI, Ministry of Finance, Department of Economic Affairs, "External Assistance Brochure"
23 DFID及びKfWへの現地ヒアリングより
24 NGOとの連携が行われた評価対象期間中の円借款案件と連携内容には、以下の例がある。レンガリ灌漑事業（NGOへの調査委託）、マニプール州養蚕事業（受益農民の組織化、トレーニング、ベースライン調査等）、マディア・プラデシュ州養蚕事業（受益農民の組織化、トレーニング等）、バクレシュワール火力発電所3号機増設事業（トレーニング）。（出所：JBIC「海外経済協力業務における我が国NGO・現地NGOとの連携事例」2003年4月）
25 NGOとの連携により評価対象期間中に有償資金協力促進調査が実施された円借款案件と調査の種類には、以下の例がある。マディヤ・プラデシュ州養蚕事業（案件実施支援調査）、ヤムナ川流域都市下水道整備事業（案件実施支援調査）、コラブ・インドラバチ上流灌漑事業（援助効果促進調査）。（出所：JBIC「海外経済協力業務における我が国NGO・現地NGOとの連携事例」2003年4月）