5. 林業普及と淡水魚養殖（ネパール）
（現地調査期間：1996年9月28日～10月9日）
■神戸大学客員教授 多谷 千香子
<評価対象プロジェクト>
| プロジェクト名 | 援助形態 | 協力年度、金額・年度 | 協力の内容 |
| 林業普及計画 | プロジェクト方式技術協力 | 1991年7月～1994年7月 | 森林破壊の激しいネパールの環境を保全するため、日本の技術協力により、林業普及についての体制設備、ニーズ調査、モデム計画の策定を行う。 |
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淡水魚養殖振興計画 淡水魚養殖計画 |
無償資金協力 プロジェクト方式技術協力 |
90年度、2.98億円 1991年度、2.01億円 1991年11月～1996年10月 （フォローアップ協力） 1996年11月～1998年10月 |
ネパール国民の動物性蛋白質の摂取量を増加させるため、日本の無償資金協力及び技術協力により、養殖技術を改善し種苗を安定的に供給する。 |
1 はじめに
（1） 歴史
ネパールが統一されたのは18世紀で、それまでは小さな王国が拮抗して対立していたが、1768年、現在のシャー王朝によってカトマンズを首都とする国家が建設された。しかし、シャー王朝200年あまりの歴史も必ずしも平穏ではなく、1845年からラナ将軍家による専制政治が約100年続いた。その後、1951年、インドのネール首相の調停によって、王制に復古し、バンチャヤット制と呼ばれる独特の国王親政・長老体制がとられてきた。バンチャヤット制の起源はインドにあるといわれ、政事を行う際5人の長老が集まって相談したのがその始まりで、Village又はTown、District、Nationと、順次、間接選挙により議員が選ばれるもので、Panchayat Democracyとも呼ばれる。しかし、民主化運動により1990年に主権在民・複数政党制を定めた憲法が公布され、コングレス党、共産党の各政権を経て、現在はコングレス党を母体とした連立政権が統治しており、1992年11月以降、大幅な行政組織の簡素化・地方分権化がおこなわれている。
（2） 地理・人口
ネパールは、北海道の約2倍の面積を有し、北はヒマラヤ山脈を境にして中国チベット自治区に、南みインドにはさまれた内陸国である。伝統的に非同盟中立主義を掲げているが、地理的・経済的にインドに喉元を押さえられた状況にあり、貿易の相手国は、輸出入ともに70％前後がインドで、インドとの政治・外向的友好関係はネパールの生存にとって不可欠である。天然資源に乏しく、国土の83％が山岳・丘陵地帯で、北方の山岳地帯は標高5,000メートル以上で8,000メートル級のエベレストなど7つの峰々を擁し、中部山岳・丘陵地帯は標高600～5,000メートルで年間雨量約3,000ミリの寒冷な気候地帯であり、カトマンズをはじめとする諸都市・集落、段々畑などネパール特有の景観を呈し、南方のタライ平野は標高300メートル前後の洪積層地帯で年間雨量2,000～2,500ミリの亜熱帯気候地帯であり、インドとの国境に幅25～32キロにわたって帯状に広がる（国土の17％の面積を占める）ネパールの穀倉地帯であるが、山に分断されて東西の交通の便が悪い。
ネパールは、人口過多（19.9百万人……1994年世銀アトラス）で、増加率（2.6％……1985～1992年平均、1994年世銀アトラス）も高い。一人当たりGNPは170ドル（1992年）である。ネパールの人口分布は、中部山岳丘陵地帯に比較的集中しており、約47.7％が住んでいる（中部山岳丘陵地帯の約10％が耕作可能地である）。タライ平原はネパールの耕作可能地の3分の2を占める穀倉地帯であるにもかかわらず、歴史的にインドからの侵入を度々受けてきたため、人口分布は比較的閑散で約43.6％にすぎない。ネパールは、人種的にもタライ平野に多いインド・アーリア語族（バフン、チェトリ、マイティリー、ポジプリ、タルー）と中部山岳・丘陵地帯に多い蒙古系チベット・ビルマ語族（ネワール、リンブー、ライ、タマン、チベットなど）との接合地点である。前者は少数者であるが、上級カーストで、政治・軍事・官庁の主要ポストを占め、後者は多数者で、商業・サービス業・農業牧畜などに従事している。ネパールの国語はネパール語であるが、40前後の民族語があり、ネパール語は実際の日常生活では総人口の約半数が使用しているにすぎない。
ネパールの各地方は、このように各地が地理的に分断されているうえ、人種的にもそれぞれ固有の文化・歴史・宗教（国教はヒンドゥー教で、ヒンドウー教徒は89％、仏教徒は7.5％、イスラム教徒は3％）を有して混在しており、地域性が著しい。
（3） 産業
主要産業である農業はGNPの約6割を占め、農業人口は約9割である。野菜・果物の種類は豊富で、熱帯産のパパイアからリンゴ・ナシに至るまである。耕作に適する土地が少なく農業生産性は低い。主要な工業産品は既製服、カーペット、皮製品であるが、いずれもインドの下請け家内工業的なものである。
（4） 開発・援助
ネパールの国家予算の総額は、約700億円で、これは、東京都調布市の1992年度一般会計の歳入にほぼ等しい。しかも、国家予算の約40％は、外国からの援助・ローンで、慢性的赤字構造を呈し、援助慣れした行政の体質がある。国家予算の約7割は、開発予算に向けられており（ただし、開発予算の約7割を外国援助で充当）、その中でも道路・橋の建設に全予算の17.8％、電力開発に11.7％（いずれも1979年度予算）が当てられ、人口の81％が文盲であるのに教育予算は6.3％にすぎない。
我が国は、1980年以来、1988年を除き、ネパールに対する最大の二国間ODA供与国で（我が国は、1991年以降、毎年約100億円を供与しており、ネパールが受け取る二国間ODA総額の約45％を占める。1993年実績で2位のドイツ、3位のアメリカなどは、我が国供与額の約20％にすぎない。1996年10月現在青年海外協力隊員の数は60名にのぼり、パラグアイとならんで最も多い）。我が国供与額の大部分は、無償資金協力・技術協力（1994年実績では97％）である。協力の分野は、農業、保険・医療、居住環境などの社会インフラが中心であるが、ネパールがLLDCであることに鑑み、運輸・通信、電力などの経済インフラについても無償援助を実施している。
その他、我が国の対ネパール援助の重点分野は、人材資源開発、環境などである。
2 林業普及計画
（1） 協力の背景
農業は主要産業で（GNPの約6割を占め、農業人口は約9割）、耕作に適する土地が少なく農業生産性も低いため、貧困・人口増を天然資源の収奪的利用・傾斜地などの新たな開墾に頼っており、過放牧・過耕作・薪炭採取による森林破壊が著しい。カトマンズからポカラに至る上空からみてもネパールの人々が丘と呼ぶ4,000メートル級の山々は、あるいは山頂まで段々畑が連なり（もっとも、ネパールの人々は、病害虫をきらって山頂に住み、耕作地を広げてだんだん麓の方まで耕すそうである）、あるいは草が一面に茂っていて樹木は見当たらない。山々の所々に黒々とみえる斑点は、実は雲の影にすぎないのである。森林破壊は、ネパール国内及び下流のインド・バングラデシュに洪水などの自然災害をもたらしているほか、土壌流出・水質の悪化など深刻な事態を招いている。森林の保全は、全世界が取り組むべき地球環境問題であるが、ネパールにとっては、それ以上に、その生存をかけた喫緊の課題なのである。ネパール政府もこのような認識に基づき、「林業部門マスタープラン」（1989～2010）を策定し、外国援助機関に対しては、従来のようなプロジェクト毎の支援にかえて同マスタープランの各分野毎の支援を求めてきた。我が国に対しても林業研究普及分野への支援を要請してきたのが本件援助に至る背景である。
（2） 調査結果
- ネパール側が当初分野別プログラム・アプローチをしてきて、各援助国・機関に援助プログラムの1つの分野を割当ててきたため、日本のみならず、UNDP、世界銀行などもこれを受入れることを余儀なくされたが、分野別プログラム・アプローチの不適切さから（ネパール政府の行政能力は、適切な分野別プログラムをたてるまでに至っていない。それに、ネパールは、地域的に著しい違いがあって全国一律のプログラムは妥当しない）、これら機関においても援助実施に混乱がみられた。したがって、途中で援助目標を変更するなど、我が国の援助実施に混乱があったのも無理からぬ面がある。
- また、世銀のプロジェクト実施過程をみても、事前準備に2～3年をかけており、プロジェクト形成までに相当緻密な実効性の評価までを行うことが必要なのではないかと思われる。換言すれば、概略ができたところで予算をつけて、これを消化するべく実施に移るようでは予算は勢い大幅なものとなり、言わずもがなの失敗をおかすことになる。本プロジェクトにおいても、援助途中で気づかれた当初プロジェクトの問題点は、ネパールの特殊性に起因するところもあるが、適切な調査を実施することによって十分回避し得た問題であろう。ODAの予算縮減・有効利用は、現下の重要な問題であるところ、下からの地道な積み上げによるプロジェクト（本件後のパッケージ案件のようなもの）は、費用もかからず、有効に機能するのであって、援助計画が十分煮つまらないうちは、実施予算をつけない（調査予算はつける。調査を十分に行い緻密・有効な援助計画を練ることは、我が国の援助政策・立案能力を高めることでもあり、被援助国の政策立案・実施能力を高めることでもある）ことが必要であろう。下からの地道な積み上げによるプロジェクト＝DOWN→TOPのプロジェクトが有効であることは経験の示すところであるが、それは、大きな改革は無論、ある特定の分野の開発にしても一朝一夕にしてならず、その分野に必要な資金・機材などハードのほか技術・知識、果ては生活の仕方などのソフトが整い全体として一歩一歩進むほかないものであるということである。
- 他の援助国・機関が行っている7つのプロジェクト、村落住民のアンケート調査により、森林保全には住民の緊急ニーズ（水、食料、現金収入など）を満たしつつこれと組み合わせて行うべきこと、森林利用者である女性・社会的弱者を森林保全活動に組み込んでゆくべきこと、住民林業の普及には現地普及要員の再教育が必要であること、地域の特殊性を考慮した住民密着型の普及活動が効果的であること、住民が無償労働を提供するという形から一歩進めて立案・管理にも責任をもつ住民主導がプロジェクトの継続的発展から好ましいことなどが分かり、新たな援助案件（new package－JICAの村落振興森林保全プロジェクト、JOCVの緑の推進協力プロジェクト、開発調査としての西部山間部総合流域管理プロジェクト）の発掘につながった。
- また、開発調査は当初東部地域を対象とする予定であったものが西部地域に改められた経緯があり、援助案件は、相互に補充しあって最も有効に機能するものである点を踏まえ、今後も援助案件の相互調整には留意が必要である。
- ネパールの森林破壊は貧困と密接に関係しているところ、ネパール政府自体の政策が貧困を再生産するものであっては始まらない。一方で援助をして貧困を改善しても、地方で貧困を拡大再生産していては、援助すべき状況の解消につながらないばかりでなく、そのような状況でもなお援助を続けるとすれば、被援助国自らの責任を棚上げして援助依存体質を作るだけである。
例えば、大土地所有制を改革するためには適切な土地税制がきわめて有効であるところ、ネパールには大土地所有者がいる一方、多数の小農がいるが、まず、ネパールでは土地税を含む直接税の比率がきわめて低く、所得の再分配機能を果たしていない。土地税は、税率が長期間固定されていて低い上、かなりの土地所有者でも課税を免れている状態であり、税収全体の1％以下にすぎない。所得税・法人税についても同様で、課税範囲がせまく（キャピタルゲインや配当金には課税されていない。農業所得については、収入の如何を問わず課税が免除されており、製造業については、工業化促進のため税の優遇措置がとられている）、納税者の把握も不十分で、納税者登録数は個人・法人あわせて約10万にすぎず、その調査もなされていない。そのため、所得税も税収全体の10％を占めるにすぎない。税収の大部分は間接税で占められており、そのうち95％が輸入関税である村落振興総合パッケージプログラムでは、集落内・外事業（トイレ建設事業・地滑り防止事業）につき主に労働力の提供によって、利用者負担も得ているが、その他の費用は、援助でまかなわれている。利用者負担は、住民自らの責任を自覚させる点からも有効であるが、他方、中央政府は、援助国と利用者住民に任せておけば良いといった他力本願的な態度になることも懸念される。多少なりとも政府の負担分を確保する方向で検討すべきであろう。もっとも、ネパールの現下の状況においては、政府負担分の確保は直ちにできることではないと思われるが、土地所有制の改革・税制の改革などは、今後の援助案件（インスティテューション・ビルディングなどソフトの支援）又は援助条件にしてゆくことも考慮すべきであろう。世界銀行の援助政策において、Loan Conditionalityは、構造調整貸付の当時からつけられており、マクロ経済的観点からするものから細かい経済制度の改革＝from macro-economic measures to detailed reforms（もっとも、世銀のConditionalityは、Loan返済を可能にする条件としてつけられたもので、貧困の内なる改革の必要性からつけられたものではない）まで様々な条件がつけられてきたことは周知の事実である。援助（もちろん無償も含む）においても、援助の効果を将来にわたって効果あらしめ、少なくとも無に帰せしめないため、被援助国のとるべき政策＝例えば、貧困の拡大再生産をおさえるための可能な手段をとること＝を将来の援助付与の条件にすることも考慮に値するのではなかろうか。
3 淡水魚養殖
（1） 協力の背景
ネパールにおける国民一人当たりの年間動物性蛋白摂取量は、1985年当時、7.5キログラム（そのうち0.8キログラムが魚介類）で、非常に低い（我が国の摂取量は100キログラム、そのうち魚介類は40キログラム）。ネパールでは、牛、水牛、ヤギ、羊などの家畜数合計は、総人口に匹敵するともいわれているが、粗放的生産で生産性が低いのみならず、無秩序な放牧は森林破壊の原因となっており、牛は宗教上の理由で乳しか利用されず利用効率が悪い。そのため、ネパールでは、漁業生産を高めることが国民の栄養状態の改善に必要であって、主に南部のタライ平原において、亜熱帯気候とため池を利用した粗放的な養殖漁業が行われ、養殖魚生産を1975年の500トンから1985年の2,500トンへと飛躍的に増大させてきた。しかし、タライ平原の養殖可能水域面積5,000ヘクタールのうち4,500ヘクタールがすでに開発され尽くされており、他方、利用可能な天然水系は、401,500ヘクタールもの膨大な面積を有して主に中部岳陵地帯に未開発のまま残っている。そこで、ネパール政府は、第7次、第8次の5ヵ年計画をたて、第8次5ヶ年計画1990～1994においては、第7次5ヶ年計画1984～1989に引き続いて、タライ平原におけるため池養殖魚生産拡大を追求のほか、ポカラなど中部岳陵地帯において、新たに水産業を振興し、同計画終了時までに国民一人当たりの年間魚介類消費量を1.2キログラムにすることを目標とした。
ポカラなど中部岳陵地帯は、寒冷な気候のもとにあり、湖・河川など天然水系が豊かな自然環境を有する。同地方においては、1961年にLake Fisheries Development Centreが開設され、翌年にはUSAIDの援助で孵化場が建設され、それ以降も、FAO/UNDPの技術協力が行われて養殖魚業の振興が図られてきた。FAO/UNDPの技術協力については、JOCVが協力を行い、漁獲量の増大にともなう魚の減少をくい止めるべく、在来魚の人口種苗生産に取り組み、試験的規模ながら成功をおさめた。また、親魚を養殖するための網生け簀養殖、及び湖沼・在来魚の調査・研究においても成果をあげてきた。
ネパール側は、中部岳陵地帯の魚増産のネックになっているのがタライからの種苗供給不足であることと、従来のJOCVの活動の成果を踏まえ、我が国に対して、ポカラ及びゴダワリに水産研究センターのなどの建設（無償資金協力）と淡水魚養殖などの技術協力を要請してきた。
我が国は、ネパール側の要請を受けて、1989年プログラム形成調査団を派遣し、1990～1992年にポカラ及びゴダワリに、施設建設を行い（ベグナス種苗センター・フェワ漁民研修施設・ルパ出荷検量小屋・ゴダワリ水産開発センター）、本プロジェクトは、この無償資金協力（水産無償5億円）を追うような形で、かつ、JOCVの活動をふまえ、これを発展・充実・強化するために実施されたものである。
（2） 調査結果
- 技術移転はおおむね良好で、供与資機材も十分活用されており、カウンターパートであるネパール人技術者の能力・意欲も認められる。
- 養殖池については、日本とは地盤が異なり、地下浸透度が高いことがわかった。これに対処するため、養殖池の底にラバーシートを敷いたところ、地中からのガス発生のため、ラバーシートがもり上がる事故があり、現在はラバーシートに切れ込みを入れるなどして問題を解決している（客土をする粘土の手当ができれば問題はないが資金的問題があり、ラバーシートを使用）。
- 種苗生産・淡水魚養殖
援助当初は、fry production（稚魚）がわずかであったが、1995年にはほぼ目標値の178万尾に達し、1996年には目標値を上まわり、250万尾に達し、種苗の安定供給が可能となった。在来種のサハール以外の種苗生産については、従来からタライ平原で行われており、ポカラ地方でもタライ方式（亜熱帯性気候のもとでの粗放的養殖技術）が妥当するのではないかとの思い込みがあったことも、当初から寒冷な気候など風土に適合した技術の転換が遅れた理由である。
しかし、当初の立ち上がりの遅れなどは現地でやってみなければ分からないことも多く、階段を上るように期間と成果が正比例していなければならないものではない。むしろ、あまりに正比例関係を求めるのは、日本的風土の物差しをそのまま援助に持ち込むものである。施設建設と種苗生産とが一部並行しておこなわれたことは、種苗生産の経験を施設建設の中に取り込んでこれを生かすことができた点ではプラスであった。
なお、親魚を育成して採卵し、孵化させること、網生け簀での大型種苗の育成、種苗生産コストの計算などについては未だ技術移転が不十分で、フォローアップが行われる予定である。 - 飼料生産
従来は、インドから輸入される魚粉を利用していたため、コスト的にも高かったが、現地でとれる大豆を原料とした飼料の開発がなされ、ベグナス水産センターで生産できるようになった。大豆飼料により、魚の成長も順調にすすんでいる。 - 湖沼の水質調査・研究
餌＝プランクトンの生息状況、魚の生息環境＝湖沼の化学・物理的水質調査については、データの解析法及び評価の仕方についてネパール側の研究者に技術移転が行われている。日本が引き上げた後もネパール側技官がモニタリングを継続していく必要がある。また、漁業資源の開発は、森林の保全とあわせて行うことによってはじめて持続可能なものとなると思われる。 - 本プロジェクトが日本側がひきあげた後にもうまく稼働してゆくためには研究費、施設維持費等がネパール政府予算に組み込まれ、滞りなく支出されることが特に重要であり、それなしには不可能である。現在、種苗生産の閑期に湖の生け簀と仕切り網を利用してテーブル・サイズの親魚を育成して販売しており、将来は年間120万ネパール・ルピーの売り上げになることが予定されている。さらに、観光客用釣り堀施設を作ることを閣議に申請中であって、それで年間80万ネパール・ルピーを上げ、合計年間200万ネパール・ルピーで人件費（ボカラセンターでの年間人件費は約200万ネパール・ルピー）に当てようという計画もある。しかし、施設の老朽化など将来的には維持管理費の増大が予想されるのであって、ネパール側がプロジェクトを維持していくための予算措置を講じることを将来の援助供与の条件とすることを考慮すべきであろう。特に、本計画の基本設計書には、「施設の運営に必要な費用は、第八次5カ年計画でも予算計上されており、また、必要な要員についても増員が予定されていることから、本計画の実施に係る運営、維持管理に問題はないと思われる」「種苗生産による便益はポカラ水産開発センターの運営経費を上回ると予想されている」とあるものの、計画終了に当たって、将来の運営経費が充分手当されるのか懸念されるところ、ネパール側の努力が強く望まれる。慢性的歳入不足から、実施中うまく機能していたプロジェクトでさえ援助国が引き上げた後はランニングコストも支払われないために、いわば立ち枯れとなる案件が見受けられるが、これらは援助の成果を無に帰せしめるものであって、将来は、プロジェクトの形成にあたって独立採算を考慮に入れたプロジェクトの自立発展性に十分配慮すべきであろう。
