「第2次ODA改革懇談会」事務局

1．日時

　平成13年10月9日（火）10：00～12：00

2．場所

　外務省667号会議室

3．議題

　国別援助計画等

4．出席者

　懇談会メンバー（小島明日本経済新聞社常務取締役・論説主幹、田中明彦東京大学大学院情報学環教授は欠席）。外部有識者として、大野健一政策研究大学院大学教授及び高橋基樹神戸大学大学院国際協力研究科助教授を招待。外務省から、山口大臣政務官、西田経済協力局長他が出席。関係府省庁、JICA（国際協力事業団）及びJBIC（国際協力銀行）がオブザーバー参加。

5．議論の概要

　国別援助計画等について、外部有識者（大野健一政策研究大学院大学教授及び高橋基樹神戸大学大学院国際協力研究科助教授）より報告を受けた後、意見交換が行われた。主な意見は以下の通り。

（1）日本の援助のあり方について

• 日本のODAは、アジアダイナミズムを発展させる一手段としてのODAと、グローバルな課題を共同解決するための貢献手段としてのODA、という二つの異なる原理に基づいて実施すべし。対象や状況によって両者の適用範囲・バランスを適切に変えていくことが重要である。
• 日本らしさを発揮できるODA、顔の見える援助とは、ロゴマークを張り付けることではない。そのようなことは枝葉末節である。日本らしい案件・政策を作ったり、追随者を誘ったりして、固有性を持った援助を行うことが重要である。
• グローバルなトレンドである世銀・IMFの政策は理念形式主義であり、一様性・欧米型への収束、マクロ金融重視が顕著だが、日本の援助は実務・経験・多様性を尊重し、産業政策、実靴部門を重視する点が特徴である。世銀・IMFのやり方だけではバランスを欠いている。貧困撲滅だけが強調されて、産業的関心を欠いている。各途上国がグローバリゼーションの中で産業的に何を作れば良いのかサプライ・サイドの考え方が必要である。途上国にとっても、世銀型のコンディショナリティを認めるか認めないかという議論だけではなく、複数のアプローチがあった方が選択の幅が広がる。
• アジア諸国では民間の力がついてきているのに、何故アジアで産業政策を支援する必要があるのかという意見もある。つまり、日本国内で産業政策を脱皮しながら、途上国で産業政策を進めろというのはダブル・スタンダードではないかとの意見がある。しかし、これは、社会主義、計画経済ではなく、民間を対象としたガイドラインの役割を果たす。また、経済状況や発展段階が変われば政策が変わることは当然である。日本は、1950年代～1960年代には産業政策が必要であった。さらに、民間部門・市場に任せられないことは沢山ある。具体例としては、インフラ整備、通商投資政策の枠組み、裾野産業育成、経済危機への対応、IT不況に対するマクロ的対応などがある。
• 貧困・環境・教育・保健衛生・制度改革・社会開発・紛争解決などの全地球的開発問題に対し、国際機関や他のドナーと緊密に協力しながら、メリハリを付けて、わが国の比較優位を生かした貢献を行うべし。日本には人材が絶対的に不足しているので、労働集約的なものよりも、インフラ、資金協力、技術、環境協力等で主導権を発揮できるのではないか。また、国際機関に物申す場面も必要である。経済危機対策の方法、貧困のフォーカスの方法、PRSPは本当に良いのか、等についてアジアの考え方を持ち込むことが重要である。これは、全く新しいことをやるのではなく、これまでの政策を再開酌して新しいフレームワークを作ることである。世銀に追随するだけでは、フラストレーションがたまるだけである。日本の今の援助方法を再解釈し、自分たちの事業に自信と誇りを持つべきであり、必要とされている国・セクターにはインフラ整備を堂々とやれば良い。
• アジアを限定的・排他的に定義するのではなく、日本、ASEAN、中国などからなる貿易投資連関に参加している（しうる）地域と考えたい。東アジア以外で同様の生産網を構築することも可能かもしれない。産業政策を重視する戦略を持っているアフリカの国を含めても良い。貧困対策やガバナンスを軽視するわけではないが、現実的な産業貿易ビジョンの立案・実施こそが経済社会発展の鍵であると考える。
• 重点性、セレクティビティが重要になってくる。現実的な産業貿易ビジョンの立案・実施を主体にすべきということになると、経済力の拡大ということを主眼点に置いているとすると、結果的には貧困対策やガバナンスが軽視されることになるのではないか。日本型の支援として顔の見える支援を行う場合、この点が重要になってくるのではないか。
• アジアダイナミズムを発展させる一手段としてのODAと、グローバルな課題を共同解決するための貢献手段としてのODA、という二つの異なる原理があるとの点は、全くその通りである。他方、アジアダイナミズムと一言で言っても、アジア危機の後、アジア諸国の分解がはっきりしてきている。学習に基づく再定義が必要である。例えば、ベトナムは市場ダイナミズムに参入する希望を持っており、国別援助計画は大事である。また、ODAを卒業する国がある。インドネシアのケースでは、日本がやってきたものに対してどういう教訓を持っているのか、さらに金をつぎ込んで支えていくのか。中国という矛盾の固まりのような巨大な存在はどうするのか。分解してきたアジアへの対処の構図が必要である。
• 日本型援助が存在していない。今まで出てきた国際的な言説というのは、世銀の総裁が変わったりする度に移り変わるものであり、日本は気にする必要ない。日本型援助が出てくるためには、被援助国と一緒になってビジョン、政策、制度造りをすることが必要である。それは、必ずしもプロジェクト型、プログラム型という援助活動に落ちるものではなく、政策支援型というかは別として、活動が大きくはならないものである。しかし、これには人的な量が多くならないと実現出来ない。

（2）対アフリカ援助について

• グローバルな課題に取り組む上で、アフリカ援助は避けて通ることの出来ない課題である。テロを始め途上国の全ての問題がアフリカに集約されていると言っても過言ではない。他方、アフリカは主体的に国際社会に訴える力が弱い。
• 近年のアフリカ援助に関する共通の理解として、貧困削減の重点化、多様なアクター間のパートナーシップ、セクターレベルへの重点シフト、自助努力とオーナーシップといったものが挙げられる。
• アフリカへの援助は日本にとって避けて通れない課題であるが、日本の援助制度を変える痛みも必要である。自分のメニューだけを使って援助を供与していても効果は上がらず、パートナーシップを活用した援助を検討する必要がある。
• 良い援助とは、途上国の援助吸収能力に合致した適正な量、形態、質を供与することである。乏しい援助吸収能力に対する過剰な援助投入（援助の集中砲火）は、援助効果は上がらないどころか、むしろマイナスの効果となり、効果の乏しい援助案件の乱立につながるだけである。
• アフリカでは、1セクターに数十のドナーと数百のプロジェクトが存在し、他方、途上国側の担当官は1、2名しかいないというような例もある。このため、その担当官は全体として何をやっているか把握できない。この点は東アジアの経験とは違う。結果として、相互に無関係のプロジェクトが乱立し、援助案件相互の不整合、非対応が見られる。
• アフリカにおける自助努力は、行政・技術能力の低さと腐敗、徴税能力の弱さと予算システムの未確立、有力者が絡んだ政治的案件の乱立及び不必要な雇用圧力などの点で、援助吸収能力に問題がある。この結果、援助依存体質につながるとともに、財政的裏付けのない開発活動の拡散が生じている。
• 援助の集中砲火を回避又は解決するためには、パートナー間での政策と情報の共有、パートナー相互の活動の調整や連携、経常予算や人材雇用等の吸収資源補填のための財政支援などの方法がある。また、より高い吸収能力を持つ対象国・セクターの選択（選別性）をどう考えるかという問題もある。この点について、日本として厳しい議論してきたか疑問である。
• 援助のパートナーシップというのは新しい話ではない。グローバルな課題については、日米協調、GII等の動きがなされている。現在のPRSPを世銀・IMFの一つのドグマを一方的に押し付けるアプローチと考えるのは一面的である。タンザニアには、地方のワークショップや、野党を招待したフォーラムの開催など、オーナーシップの萌芽が見られる。財務省やトップの政治家が、不要な人減らしなど痛みを伴う改革を目指している。日本としても、セクタープログラムが具体的なプロジェクト間の連携にまで下りてくると、どのように対応するかが問われている。
• 東アジアの主要援助対象国は、援助依存度が低く、また高い援助吸収能力を有していたため、日本は恵まれたドナーであった。東アジアの援助経験は経験として、それとは別に対アフリカ援助の形態・実施体制を真剣に考える必要がある。
• 対アフリカ援助においては、プロジェクトの過剰な単位規模、ハード偏重、財務的持続性への配慮不足は問題である。援助の波及効果と自立的発展性を喪失する結果になり兼ねない。また、予算単年度主義に制約されることによって、PRSPの下での中期支出計画や相手国予算の中に日本の貢献が算入されず、計画の枠外での援助をすることになると、日本の貢献が全く見えず、また援助効果がなくなるという結果になりかねない。
• アフリカにおけるガバナンスの問題性（政治的案件の乱立）と日本の援助の縦割型意思決定とが重なると、相互に連携のない孤立した活動が拡散し、悲惨な結果を招いてしまう。
• 典型的な1対1型の二国間援助を推進するあまり、政策支援や政策協調への取組が不足すると、日本は、全体の政策決定の蚊帳の外に置かれるという結果になってしまう。アジアでは、世銀とアジア開発銀行と日本の援助がほとんど全てであり、他のドナーを気にする必要はなかったが、アフリカでは状況が異なる。英国、北欧は援助額が少ないにもかかわらず、援助協調を通じて主導権を握っている。
• 援助吸収・資源管理能力を基準とした対象国・セクターの選別を行い、拡散型援助のリストラクチャリングが望まれる。
• 受入国側の開発政策枠組みと資源管理・予算システムを十分把握して、援助協調に積極的に参加し、できるところでイニシアティヴを発揮していくことが望まれる。しかし、日本は、現地に権限がなく、また人材が不足しており、ドナー会合に十分対応できていない。在外公館、JICA・JBIC事務所の権限拡大、機能強化と人材の集中を図り、政策・財政運営面で貢献できる競争力強化が不可欠である。
• 国旗をはためかす援助から志をあらわす援助こそが、本当の顔の見える援助である。「顔」は受入国の開発への実効的貢献を通じてこそ見せるべきものである。日本の貢献として、自助努力支援、オーナーシップ尊重の精神の具体化が望まれる。
• 日本は、テロ関連の対応において、中東諸国と過去のしがらみがないため、独自の貢献を期待されている。アフリカについても同じことが言える。
• 企業は損をする所には出ていかないが、アフリカには日本企業の活力を活かす素地はあるのか。
• アフリカにおいては、被援助国の消化能力が重要である。援助を受ける資格の中で最も重要なことはgovernabilityであり、政府としての体を成しているかどうかが原点に存在する。
• アフリカの貧困、汚染、エイズといった類のものは、民間では対応出来ないことである。民間にできないことについては、バイの援助や国際機関で対応することが必要である。吸収能力がなく、国としての体を成していない国には投資出来ないというのが、残念ながら民間の宿命である。これは良い悪いの問題ではなく、資本の原理である。我々がすべきことは、公的な援助で国のレベルを上げていきながら、その中で、民間資金が後で入っていくことによって、途上国の産業規模、経済規模を上げて、貧困からの脱出を図っていくということになるのではないか。
• 日本がバイのODAを通じたアフリカへの支援ということについては、やはりそこの国としてのガバナビリティ、自助努力が不可欠であり、アフリカはアジアとは問題が違う。アフリカとの政策対話が局面が現実的には重要である。また、日本は欧州ほどアフリカのことを知らないので、バイの援助だけではなく、マルチを通じた支援もより効果的はないか。
• アフリカに対してはTICAD等の支援をしているが、南南協力においてアフリカはパートナーとしてどこと組めば良いかを考えると、東南アジア、東アジアではないような気がする。例えば、東南アジアを見た場合、アフリカに対する関心があまり高いとは言えない。むしろ、アフリカのパートナーとしては、南アジア、中央アジアの方が問題の共通性があるのではないか。
• アフリカにおいて既にやっているかも知れないが、意識的に、戦略的な拠点国を作って、そこにアフリカの地域大国を拠点にして、アフリカが置いて行かれないように、雁行型の先頭に置くということはできないか。これによって、日本の意思、志を反映させていくことはできないか。
• 限られたリソースを効果的に使っていくというODAの中で調整は非常に重要である。セクターアプローチに賛成だが、政策の専門家、アドバイザーを要請して送り込むべきである。コモンバスケット方式とセクターアプローチとどのような整合性を持たせるのか望ましいのか。
• 日本でもGII（感染症に関するグローバルイニシアティヴ）の中で12カ国の優先国を選んでいるが、行政能力の有無を一つの選択基準としている。これは面白いアプローチであり、色々なスキームをその国の中で横に連携取っていくという意味では、ODAの初めての試みではないか。例えば、グラミンバンクにお金を出したものが、女性のエンパワメント（経済的力の向上）につながり、さらには保健医療のリプロダクティヴ・ヘルスの向に寄与している。
• 良い援助とは、途上国の援助吸収能力に合致した適正な量、形態、質を供与するとの点は全くその通りだが、何を判断基準とするかが問題である。経済というファクターは有効はあるが、全体を切る上で全てではない。西欧型の能率主義では腐敗と言えることも、別の観点では腐敗ではないこともある。国別援助計画を重視する上で、国別のスペシャリストが出てくることが大事である。経済だけでなく、歴史、分化、言語、宗教等様々な要素でその国を見ることが重要である。特に言葉ができることは、これからの援助で決定的である。そういった専門家を作るための国家的システム作りが大事である。最近、青年海外協力隊で出ていった人が専門家として育っているが、日本に帰ってきても受け皿がない。NGOがもっときちんとして、NGOで吸収することも含め、国家的システムが必要である。
• アフリカは紛争等で大変な状況にあるという理解があるかと思うが、モーリシャスという島国が、構造転換連鎖を起こし、マダガスカル、モザンビーク、南アフリカに投資を行っているという現象も観察されている。アフリカというだけで、アフリカ・プレミアムを付けて高い金利を設定していては、将来大きなビジネスチャンスを失うことになる。
• 団塊の世代で、財務に詳しく、英語も出来る貴重な人材がリストラされている。援助の世界で求められているのはそういう人であり、途上国政府、公営企業に行って政策支援をして欲しい。日本にはそのような人材が沢山いるので、積極的に開拓して欲しい。
• サブサハラ・アフリカは、1960年代以降人口が3倍に増えた一方、生産性は増えていないため、紛争が起こらない方がおかしい。他方、ケニアやタンザニアのように少なくとも外面上は平和と思われている国がある。しかし、これは偶然ではなくて、紛争を回避してきた様々な国造りの努力がある。アフリカには様々な内的な努力があるが、国家のレベルでうまく凝集していない。40年で3倍の人口増加という苦境の中で生き延びてきた背後には、共同体の努力がある。アフリカの腐敗は、近代的な制度と共同体との不整合をエリートが恣意的に利用して複雑化させているという面がある。援助では直接アプローチできないが、この問題を解かなければならない。協力隊やNGOが共同体とうまく付き合っている例も見られる。また、欧米諸国の経験も山ほどある。我々は、そういう経験を共有していくべきである。
• コモンバスケットは、相手の予算と同じプールに入れて、同じように用いていく援助の方式であり、日本の援助実務者を非常に悩ませている。途上国にアカウンタビリティ、行政能力がある場合には、日本の援助手法を柔軟化して、財務、英語のできる人を活用しながら、相手国のアカウンタビリティの強化に協力していくべきではないか。コモンバスケットに参加しないと、セクターによってはドナー会議から排除されて、政策決定に参加できなくなってしまう。しかし、コモンバスケットは万能ではない。農業のように農民の役割が重要なセクターでは、政府だけで資金をプールして良いのかという議論がある。いずれにしても、日本は、欧州と内容のある議論をしていくことのできる政策能力を身につける必要がある。
• 地球儀をひっくり返す発想も必要である。アフリカにとって大事なパートナーとして、中南米がある。また、インド洋も歴史的に大事であり、日本から見るだけではなく、発想の戦略的な転換が必要である。
• 人の力を借りてより大きな力を出すのが、日本の柔道、合気道の考え方である。しかし、アフリカ援助の世界では、他のドナーが日本の金を使って、大きな力を発揮している。日本も、もっと力を発揮しても良いのではないか。PRSP、CDF等の動きがラオス、ネパール、カンボジア、ベトナム等アジアにも入ってきているが、日本は逆にアフリカで一生懸命練習して、アジアで使いこなしてしまえば良い。アフリカは重要な勉強の場となる。

（3）国別援助計画について

• これまでの国別援助計画には、対象国をどのようにしていくかという目的、ビジョンの部分が少ないのではないか。例えば、第一部として、ベトナムがグローバリゼーションに食い込むためには、どういう政策が必要か、日本、アジアのダイナミズムにとってどういう意味があるのかについて分析が必要である。その上で、第二部として、インフラの重要性、環境問題への対応等に触れるべきではないか。
• 援助吸収・資源管理能力及び日本の得意な分野を基準として援助の対象国・対象セクターを選別することが重要である。例えば1国1セクターに絞って、援助の重点化を図ってはどうか。
• かつてアルジェリア援助の検討に当たって、OECF、輸銀がそれぞれミッションを派遣し、アルジェリア側にバラバラのことを言った結果、相手国に不信をばらまくことになった。このような問題を解決する一つの方法としては、1国1セクターに絞って、援助を実施することも一案ではないか。
• 国別援助計画なしには、アドホックな援助をすべきではない。多くの国際機関は、1970年代から、緊急援助は別として国別援助計画に基づいて援助を行っている。援助供与側の政策に加えて、援助の受け手側が戦略・政策を明らかにすることが重要である。援助の効果を高めるためには、ガバナンス、行政能力、腐敗、透明性を優先順位として取り扱う必要があるのではないか。UNDPを含めいろいろな国際機関は中立的な立場を途上国に尊重されているので、日本としても協調していく必要がある。
• 貧困削減という目標は当たり前のことであり、重要なことはどのようにして貧困を削減するかという手段である。対応の仕方は国によって異なるからこそ、国別援助計画は重要である。国別援助計画の中で何をやるかである。アフリカではinstitution building（制度構築）に多くの資金を投入するということも、一つの方法ではないか。日本の顔が見えようと見えまいと構わない。本当に役に立つことをやれば良い。これによって、長い目で見ればアフリカ諸国の尊敬を得るのではないか。
• 目標としての貧困削減は当たり前のことであるが、貧困の背後にどのような構造があるのかについて分析が必要である。また、貧困削減の手段として、貧困者を直接のターゲットとして、病院を作ったり、教育をするなど、狭い意味での対策が長期的に見ても良いのか。道路を作れば町が出来て、そこに豚などを売りに行くことも貧困削減ではないのかという意見もある。この点は判断ができておらず、議論の余地がある。

（4）開発パートナーシップについて

• 国際機関との連携に当たっては、日本の考え方を主張することが重要であるが、そのための人材が絶対的に不足している。
• 世銀や国際機関に隠れた形で援助を行うのはいい加減にした方が良い。日本の顔見えなくなるので、お付き合い程度で良いというのは極論か。
• 国際機関とのお付き合いにおいては、いろいろな種類の国際機関があるので、一つ一つによって、又はグループによって協力の内容と戦略を決めていく必要がある。多様性の尊重を実施している国連機関もある。
• 国際機関とどう付き合うか。世銀に積極的に入っていって、日本として一番やりたいこと、出来ることを実施すると同時に、国際機関自体を変えていくことが重要。いくら世銀とやっても顔が見えないという意見には違和感がある。正面から行って、世銀、IMFを変える方が良い。
• 中間報告では国際機関との連携が強調されているが、NGO、現地のNGO、他のバイのドナーとの連携どう考えるのか、検討すべきではないか。

6．次回会合の日程等

　次回会合（弟8回会合）は、10月23日（火）（10時～12時）に開催され、実施方法・実施体制の見直しについて、JICA（国際協力事業団）及びJBIC（国際協力銀行）から報告を受ける予定。