要 約
1. 評価調査の背景と目的
わが国は、1992年に閣議決定された政府開発援助大綱(以下ODA大綱)において、ODAの効果的実施のための方策として、「開発への女性の積極的参加および開発からの女性の受益の確保について十分配慮する」と明記し、1995年、第4回世界女性会議(北京会議)の場において「途上国の女性支援(WID)イニシアティブ(以下WIDイニシアティブ)」を発表、教育、健康、経済・社会活動への参加を重点分野とした。1999年に発表された政府開発援助に関する中期政策(以下ODA中期政策)では、貧困対策や社会開発分野への支援における重点課題の一つとして、WID/ジェンダーを挙げており、同分野の開発援助の拡充に努めている。
本調査では、「WIDイニシアティブ」をWID/ジェンダー政策とみなして評価を行う。これまでのWIDイニシアティブに係る取り組みについて、成果と課題を抽出し、今後のWID/ジェンダー政策のよりよい企画立案と実施に向けた提言を示すことを目的とする。
2. 評価調査の対象
北京会議で日本政府が発表した「WIDイニシアティブ」を本調査の対象とし、また、ケーススタディ国として、グアテマラとホンジュラスを取り上げた。対象分野は、WIDイニシアティブが重点とした「教育」、「健康」、「経済・社会活動への参加」の3分野とし、上記ケーススタディ国で実施された当該3分野のWlD/ジェンダー案件が、WID/ジェンダー政策の下で実施されたとみなして評価する。
3. 調査・評価の手法
本調査では「今後に役立つ評価」を念頭におき、WIDイニシアティブが策定された当時の考え方であるWID(開発における女性)を基にした枠組みと、現在主流となっているジェンダー主流化の考え方に基づいた枠組の2つの評価の枠組みを用いた。この2つの概念について、以下の通り定義した。
「開発における女性(WID)」の定義:「女性を重要な開発の担い手であると認識し、開発のすべての段階に女性が積極的に参加できるように配慮していこうという考え」
「ジェンダー主流化(Gender Mainstreaming)」の定義:「開発のすべてのセクター、すべてのプロセス、すべてのプログラムにおいてジェンダー平等の視点を統合し、すべての開発課題において男女双方が意思決定過程に参加できるようにすること」
本報告書では、評価分析を行う際の背景として、WID/ジェンダー概念の世界的な潮流を捉え、さらにケーススタディ国における個別のジェンダー概況とWID/ジェンダー分野への取り組みの把握を行った。評価は、「政策の基本的な理念」、「政策のプロセス(策定過程・実施過程)」、「政策の成果」の3つの観点で行い、それぞれの観点ごとに課題を抽出した上で、各課題に対する提言を提示した。最後に、これら個別提言を踏まえ、WIDイニシアティブの今後の改善に向けた提言をまとめた。
4. WID/ジェンダーコンセプトの国際的潮流
4-1. WIDからGADへ-国際的な潮流
1970年代に入り、経済開発が男性と女性に異なった影響をもたらしており、むしろ女性にとっては負の影響を与えたことが指摘され、女性を単なる受益者としてではなく、人的資源としての女性を開発過程に統合(integration)すべきであるとする「開発における女性(WID:Women in Development)」アプローチが導入された。WIDアプローチは、開発過程における女性の存在を浮き彫りにしたという点で意義深いが、次第にその限界が指摘されるようになり、1980年代より「ジェンダーと開発(GAD:Gender and Development)」アプローチが導入されるようになった。WIDアプローチが既存の開発を問題視することなく女性のみを問題視したのに対し、GADアプローチは男女の社会的役割や相互関係に目を向け、ジェンダー格差を生み出す社会構造や制度を見直す必要性を指摘した。
4-2. 国際会議におけるジェンダー平等への歩み
1979年、「女子に対するあらゆる形態の差別の撤廃に関する条約(以下、女子差別撤廃条約)」が国連総会で採択された。1985年の国連第3回世界女性会議(ナイロビ会議)では、あらゆる問題が女性問題であることを宣言した点と、不平等の是正のために取るべき具体的措置を提示した将来戦略を採択した点で画期的だった。1995年の北京会議で採択された行動綱領(以下、北京行動綱領)では、「全ての政策、プログラム、プロジェクトの意思決定を含む全ての過程・段階でジェンダーの観点を組み込み使用する」、すなわちジェンダー主流化が明記された。北京会議は、国際社会において開発や人権を考えるにあたって、ジェンダーの平等は女性だけの問題ではなく、男女双方の問題であるという観点が不可欠だと認識させた。
4-3. ジェンダー先進国のジェンダー政策と主要援助機関の取り組み
ジェンダー先進国であるカナダ及びスウェーデン、グアテマラ及びホンジュラスへの援助額が大きい米国及びドイツは、各援助実施機関がジェンダー平等を実現するためのWID/ジェンダーに関する政策及び組織体制を整備している。また、ジェンダー分野で重要な機能を担っているUNDP、UNICEF、UNIFEM、IDB、PAHOについても、WID/ジェンダーの重要性を政策や戦略として明示し、WID/ジェンダーに関する資金・技術協力を行っている。
4-4. わが国の取り組み
1992年のODA大綱は、女性の開発への参加と開発からの裨益に配慮することを明記し、1995年、北京会議の場でWIDイニシアティブを発表、WID/ジェンダー分野への積極的な取り組みへの意思を表明した。1999年発表のODA中期政策は、重点課題の貧困対策や社会開発の分野への支援の中で、WID/ジェンダーを重視するとしている。こうした政策レベルでの整備だけでなく、案件レベルでのWID/ジェンダー分野の取り組みも進められており、各スキームで実績が積まれている。また、UNDPや国際農業開発機関(International Fund for Agricultural Development―以下IFAD)内に設置したWID基金等、国際機関への拠出を通じた支援も行っている。外務省は、経済協力局内及び在外公館にWID担当官を指名し、組織体制の整備を進めてきた。
実施機関の取り組みについて、JICAは、1990年に「分野別(開発と女性)援助研究会」を発足、同研究の提言に基づき、1991年に環境・WID等事業推進室を設置した。1993年、同室は環境・女性課に改変され、「WID配慮の手引書」を編纂している。JBIC (当時OECF) は、1987年にWID担当官を配置し、1993年には「WID配慮のためのOECF指針」を編纂している。
5. グアテマラおよびホンジュラスにおけるWID/ジェンダー分野への取り組み
5-1. グアテマラにおける女性の状況
グアテマラは、中米5カ国で最大の人口とGDPを擁している。先住民の人口比率がボリビア、ペル-と共に中南米諸国中もっとも高い。長年に亘り軍事政権が続いていたが、1986年に16年ぶりに民政移管が行われた。36年間内戦状態にあったが、91年に和平交渉が開始され、96年12月に和平合意が成立、中米最後の内戦が終結した。和平協定は、単に紛争当事者の停戦を目的とするのみならず、経済社会問題をはじめグアテマラが建国以来抱えている根本的問題について改革を図るものとなっており、国家政策の根幹をなすと共に、その履行状況はドナ-側がグアテマラ支援を決定する際の指針となっている。
2000年時点の7歳以上の公用語の識字率は、男性65%、女性48%である。2001年度の7歳から12歳までの純就学率は85%(男性87%、女性83%)、中退率は7.0%(男性7.3%、女性6.7%)、留年率は14.7%(男性4.2%、女性3.2%)である。妊産婦死亡率は、2000年時点で10万人あたり153人、死亡率の65%は先住民女性である。乳児死亡率は、1000出生あたり45人、非先住民の乳児死亡率が44に対し、先住民の場合は56である。2000年の労働力人口の男女比は、男性63%、女性37%である。成人男性に対する女性の平均収入は59%と格差がある。
5-2. グアテマラにおけるWID/ジェンダー分野への取り組み
1991-1996年の国家政策である「経済社会政策」には女性への支援に関する項目があり、1996-2000年の国家政策「政府プログラム」にも女性の人権保護についての言及がある。このプログラムの中の女性支援に対する具体的な内容は大統領府女性庁により「グアテマラ女性開発推進国家政策機会公正計画2001-2006」として発表された。また、立法においても「女性の尊厳促進法(1999年)」が国会に提出されている。2002年11月、国家女性フォーラムと大統領府女性庁は「グアテマラ女性完全参加のための行動計画2002-2012」を共同で作成・発表した。
5-3. ホンジュラスにおける女性の状況
ホンジュラスは、中南米諸国の中で、ハイチ、ニカラグア等と並んでもっとも経済開発の遅れている国の一つである。高い人口増加率もあり、一人当たりGDPは長期にわたり停滞している。
成人識字率は、2000年時点で74.6%(男性74.5%、女性74.7%)である。初等教育の純就学率は、1995年時点で男子89%、女子91%だったのに対し、1997年には、男子86%、女子89%に下がっている。妊産婦死亡率は、10万人あたり182人(1990年)から108人(1995年)に、乳児死亡率も、1000出生あたり40人(1994年)から32人(2000年)と改善している。過去10年間に女性の経済活動への参加は増加しており、2000年には労働力の32%を占めている。ただし、女性労働は単純労働に限られており、また男性と比して女性が得る収入は少ない。
5-4. ホンジュラスにおけるWID/ジェンダー分野への取り組み
ホンジュラス政府は女性の機会均等を国家政策の目的のひとつとすると明言し、国家女性局の設立、関連法制度の整備、国家女性政策をはじめとする一連の政策の策定などを通して、女性の支援にあたるとしている。ホンジュラスにおけるWID/ジェンダー分野の取り組みは、国連グループを中心とした国際機関の業務調整支援、また二国間援助機関の技術・資金援助により、WID/ジェンダーの改善に向けた環境整備(法制度や政策の整備)が優先されて行われた。
6. WIDイニシアティブの評価結果
6-1. WID的視点による評価
(1) |
政策の基本的理念の妥当性
1) |
上位政策との整合性
(a) ODA大綱との整合性
ODA大綱にはWID/ジェンダーに関する言及があり、WIDイニシアティブでは、女性の参加・受益への配慮のための努力を行うことを表明していることから、ODA大綱との整合性はとれている。
(b) ODA中期政策との整合性
WIDイニシアティブの目標は、ODA中期政策の重点課題「貧困対策や社会開発分野への支援」のサブ目標と捉えることができる。また、ODA中期政策の貧困対策や社会開発分野への支援(基礎教育・保健分野・女性の経済的自立の促進への支援)は、WIDイニシアティブの3つの重点領域と整合性がある。
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2) |
WID/ジェンダーの国際的潮流との整合性
ナイロビ将来戦略など国際的に開発支援におけるWID/ジェンダーの重要性が高まる中での、日本のWID分野の開発援助の拡充努力の表明は妥当であった。
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(2) |
政策の策定過程の妥当性
1) |
適切な組織・人材の策定過程への関与
策定に関わった組織・人物の適正という点では妥当であったが、策定の際に有識者からのアドバイスやタスクフォースの設置、実施機関の関与の依頼などの措置がとられたかどうかは確認できなかった。当該分野の有識者や実施機関(JICA、JBIC)の知見を生かす過程があれば、より効果的に政策の策定が行えたと思われる。
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2) |
上位政策との整合性への配慮
WIDイニシアティブにはODA大綱の女性配慮の一文が引かれていることから、WIDイニシアティブの策定にあたりODA大綱が参照・配慮されたことが認められる。ODA中期政策との整合性配慮については、関連資料からは確認できなかったが、WIDイニシアティブへの言及があることから、整合性になんらかの配慮があったと推測される。 |
3) |
実施機関との協議および実施機関の対応
(a)国際協力事業団(JICA)
WIDイニシアティブ策定時の外務省とJICAの協議については、議事録の保存期間が過ぎ廃棄されているため、協議の有無は確認できなかった。また、外務省の記録からは、JICAの策定過程での関与は認められなかった。
(b)国際協力銀行(JBIC)
外務省側の記録からは、JBICの策定過程での関与は認められなかった。 |
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(3) |
政策の実施過程の妥当性
1) |
WID/ジェンダー政策推進のための政策協議
現在でもWID/ジェンダー分野の案件形成に努めていることから、調査対象国における実施過程の妥当性は高いが、担当官の認識度によりWID/ジェンダー分野への取り組み度合いが左右される可能性がある。担当官のWID/ジェンダー分野の認識を高めるための組織的なバックアップ体制があれば、より妥当性は高まったと思われる。
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2) |
WID/ジェンダー分野の支援に対するニーズへの配慮
グアテマラでは、1995年当時の国家政策にもWID/ジェンダー分野に取り組む必要性が明記されており、当該分野への支援は妥当であった。ホンジュラスでは、1995年当時、国家レベルではWID/ジェンダー分野の課題について十分認識されていなかったようだが、ジェンダー格差があり、またNGOを中心に市民レベルでは関心が高まっていたことを考えると、支援は妥当だったと考えられる。
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3) |
WID/ジェンダー支援推進のための実施機関との協議
本省から大使館への指示に実施機関現地事務所との協議の実施を盛り込み、実施機関本部から現地事務所に対して大使館との連携を指示すれば、現地での連携がより促進されたと推測される。 |
4) |
WID/ジェンダー支援推進のための社会・文化的要素への配慮
両調査対象国ともに、担当官レベルおよび実施機関で当該国のジェンダーに関する情報収集に努めており、それらの情報は案件形成や実施手法の検討に活用されていることから、妥当性は高い。 |
5) |
実施過程の連携度
(a)WID/ジェンダー分野支援・推進に関する援助スキームの効率的な組み合わせ
グアテマラ、ホンジュラスともに援助スキームが効率的に組み合わされ、単発で案件を実施するのと比較し連携度は高い。ただし、これらの援助スキームへの組み合わせとWIDイニシアティブの関連は不明確であった。案件形成時からWIDイニシアティブとの関連を明確にし、援助スキームを組み合わせれば、連携度はより高まったと思われる。
(b)WID/ジェンダー分野支援における他ドナーとの援助協調
個別案件レベルでは他ドナーとの協調が行われているケースはある。政策レベルで、わが国の取り組みに関し情報発信をし、他ドナーとの情報交換も緊密に行いながら、個別案件レベルでの協調の方途を探れば、政策レベルからプロジェクトレベルまでより包括的なWID/ジェンダー分野の取り組みにおける協調が促進され、WIDイニシアティブで掲げられた目標の効率的な達成にも貢献すると思われる。
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(4) |
政策の成果の有効性・インパクト
1) |
教育分野:グアテマラの小学校の種々の指標は改善傾向にあり、この進捗が継続
すれば、2010年には男女格差は解消される可能性もある。グアテマラにおけるWID案件は、WIDイニシアティブに記載されている目標達成の手段を講じており、その結果や経験の蓄積がJICAやカウンターパートにもフィードバックされていることから、評価できる。 |
2) |
健康分野:ホンジュラスにおける乳児死亡率については、2000年時点でほぼ2015
年の目標に到達しつつある。目標達成の手段という意味でも、必要とされる手段をほぼ網羅する形でプロジェクトは実施されていることから、達成度は高い。ただし、母子保健サービスの強化、家族計画の普及、基礎データ整備能力の向上の手段については協力が開始されたばかりであり、継続した協力が必要である。活動の経験や結果はカウンターパート機関に蓄積され現在も活用されていることから、インパクトも高いと判断できる。 |
3) |
女性の経済・社会活動への参加分野:今回の評価対象となった当該分野のWID案
件は、WIDイニシアティブが女性の経済・社会参加の支援の手段の一つとして挙げている「研修・訓練の場の提供」にあたるが、両案件とも、資金の供与は1999年に実施されており、いずれも実質的な活動が開始されてから1年程しか経過しておらず、まだ評価できる段階にない。
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6-2. ジェンダー主流化の視点による評価
(1) |
政策の基本的理念の妥当性
WIDはジェンダー主流化を達成するために必要で補完的な手段であるとの認識が、現在の国際的なジェンダー主流化への取り組みにおけるWIDの位置付けであることから、WIDイニシアティブは現時点においても妥当なイニシアティブである。ただし、日本のWID/ジェンダーの取り組みが3つの重点分野に限定されることなく、ジェンダー主流化の実現への取り組みの一つとして理解されなければならない。
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(2) |
政策のプロセスの有効性
ジェンダー問題は全ての分野、全ての課題に横断的な課題であり、取り組みにあたっては相手国政府や他ドナーとの連絡・調整・協調が重要なことから、積極的な政策協議やドナーとの協議の実施が、今後ジェンダー主流化を促進するための課題である。
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(3) |
政策の成果のインパクト
WIDイニシアティブでは「女性問題関連の法律・制度の整備のための協力を行う」とうたっているが、調査対象国では該当する支援は行われていない。そうした支援を通じてナショナル・マシーナリーの組織能力向上を図り、女性の経済・社会活動への参加を促進することが可能となるよう、法律・制度の立案のみならず、実施にまで配慮することが重要である。
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7. 今後の協力の改善に向けた提言
7-1. WID的視点による評価から導き出された提言
提言1:今後、WIDイニシアティブを見直す際や他の重点課題政策を策定する過程において、有識者及び実施機関の知見を活用する。
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- WIDイニシアティブを見直す際や重点課題政策を策定する際に、有識者や実施機関 の知見を活用するプロセスを確保する。
提言2: 実施機関との連携を強化し、WID/ジェンダー案件とWIDイニシアティブとの関連を明確化し実施するために、WID担当官制度の一層の活用・発展を図る。 |
- WID担当官の機能を明確化の上、改めて指名する。
- WID担当官のWID/ジェンダーに関する認識の度合いを一定に保つために、WID/ジェンダー研修を実施することが望まれる。
- WID担当官を中心にWID/ジェンダーに関する国際的な潮流や他ドナーの動向、我 が国の支援のあり方について、JICA、JBICも交えた勉強会を実施することが望まれる。
- 案件形成時にWIDイニシアティブの内容と整合性が取られたWID/ジェンダー配慮 事項を記載することが望ましい。
- 各地域の中心となる在外公館にWID/ジェンダー広域担当官を配置することで、我が国のWID/ジェンダーの取り組みをより積極的に対外発信することを検討する。
提言3:他ドナーとの意見交換を積極的に行うことが望ましい。
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- 援助の重複の有無、援助協調の可能性を探る意味からも他ドナーとの積極的な意見 交換を行うことが望ましい。WID/ジェンダー広域担当官を配置し、域内国における動向をフォロー、各国担当官にフィードバックする体制を確立することも一案である。
7-2. ジェンダー主流化の視点による評価から導き出された提言
提言1:WIDアプローチからジェンダー主流化に発展している国際的状況を反映して、ジェンダー主流化の視点を強化したWIDイニシアティブに改訂し、名称もたとえば、GAD(Gender and Development)イニシアティブとすることが望ましい。
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提言2:被援助国政府の関係機関との連携を図り、ジェンダーに配慮した優良案件を発掘、実施する。 |
- ニーズに合致した支援を行う上でも、ナショナル・マシーナリーとの連携が望まれ る。政策や法律は整備されても、十分に施行されている状況とはいえず、日本の支援のように、案件レベルでの支援もまた重要である。