21世紀をスタートするに当たって、開発協力は大きな転換点を迎えている。世界有数の援助国として、ＯＤＡを外交政策の重要な手段として活用する日本としては、変化に的確に対応し自ら改革を進めるとともに、その考え方を積極的に提示し、開発パートナーシップの構築に努め、また、国民のＯＤＡに対する更なる参加と理解が得られるよう努める必要がある。そうした観点から、まず開発協力の世界で現在盛んに議論されているいくつかの問題について日本の考え方を簡潔に述べておきたい。

　ヒト、モノ、カネ、情報の地球規模での自由な移動は、情報通信技術（ＩＴ）をはじめとする科学技術の飛躍的な発展等を背景に、近年その加速度を増しており、国際社会に劇的な変化をもたらしている。例えば、経済面では、国境を越えた経済活動の増大は、各国の経済発展を促すのみならず、財やサービス、巨額な資金の地球規模での移動を通じ、世界全体としてひとつの経済（グローバル・エコノミー）を形成するに至っている。また、特に冷戦後、市場経済や民主主義といった経済・社会の仕組みや基本的価値が世界的規模で広く共有され始めており、人々の生き方や、社会と個人の関係、政府と市民社会との関係にも目覚ましい変化をもたらしている。
　こうしたグローバル化は、今や不可逆的な流れとなり、その中で生じた富や様々な技術、アイデアは、世界規模で広範な人々に裨益し、進歩の機会を提供するという「光」の側面を有している。
　その一方で、グローバル化はすべての国々、人々に熾烈な競争や変化への適応を迫るものであり、一部の国や人々がグローバル化の荒波に十分対応し切れないという事態を生み出したり、変化から取り残された者と進歩の機会を掴んだ者との間の格差が拡大するという可能性を孕んでいることも否定できない。一国内における貧富の差や、先進国と途上国の間の格差の拡大が、紛争や感染症、統治（ガヴァナンス）の欠如などとあいまって悪循環を形成し、グローバル化の成果を享受しえない国々、人々の出現を引き起こしている。
　更に、グローバルな資本の移動に伴い、世界各地の金融市場が緊密化する中、97年のアジア通貨・経済危機は、短期資本の急激な集中・逆流に伴う影響が世界的規模で瞬時に波及することを明らかにし、こうした金融システム全体に係わる（システミックな）危機に備える必要性を顕在化させた。
　このようにグローバル化は、世界的規模での発展の可能性を秘める一方、様々な不安定性を孕んでいる。日本が議長国を努めたＧ8九州・沖縄サミットにおいても、すべての人に対しグローバル化の利益を最大化するために創造的であり続けることの重要性とともに、グローバル化に関連した様々な懸念を認識し、その負の側面を最小化する必要があることが強調された。グローバル化が提供する様々な機会を途上国が自らのものとすることができるような環境を整備することが、日本を含む先進諸国、更には国際社会にとっての利益であるとの認識を反映していると言えよう。
　グローバル化が一部の国や人々を疎外することなく、包括的なものであり、多くの国や人々が裨益できるようにするためには、開発協力の観点からいくつかの点が重要であろう。
　第一に、先進国、途上国、国際機関や市民社会等のあらゆる当事者が連携・協力して、即ち国際社会全体がパートナーシップを発揮して取り組んでいくことが重要である。
　第二に、グローバル化の進展を、単に市場原理に委ねるだけでなく、その負の側面を克服するために必要な国際的な制度や枠組みの構築（グローバル・ガヴァナンス）に国際社会全体として取り組んでいくことが重要である。
　第三に、各々の国においてもグローバル化への対応に不可欠な法整備などの制度構築（インスティテューション・ビルディング）、政策実施・運営能力（キャパシティ・ビルディング）を育成・強化していく必要がある。
　第四に、発展の促進に大きな役割を有する貿易や投資など各分野での対応能力を構築するとともに、各分野を通じた政策の一貫性を確保することも重要である。
　第五に、ＩＴとその活用に対する積極的な取り組みが不可欠なことは論を待たない。
　第六に、環境保全や感染症問題など地球規模の課題や、紛争など、開発の基盤を崩しかねない問題について、途上国からの主体的取り組みが不可欠であるのみならず、従来にも増して国際社会が関心を深め、支援をしていく必要性が増している。

　このようなグローバル化の進展の中で、貧困の克服が経済・開発上の問題としてのみならず、国際的な安定を損ないかねない問題と認識されるようになっている。そうした認識の下に、90年代の後半に入って貧困削減が途上国援助の最大の課題とされるに至った。但し、その方途をめぐっては、国際的に異なった考え方が存在する。
　まず、貧困問題に直接的な対応をすべきであり、援助の焦点を貧困削減に絞るべきであるとの議論があり、世銀やアジア開発銀行といった国際機関の援助方針にもそうした考え方が色濃く反映されるようになっている。他方、貧困削減と成長は不可分の関係があり、貧困問題への直接的対応だけでは不十分であり、成長が不可欠であること、同時に、その成長が所得格差を縮小するような形で達成されることが重要との考え方がある。
　日本は、後者の立場をとっており、ＤＡＣの場や世銀関係者との意見交換の場でも、こうした議論を積極的に行っている。九州・沖縄サミットのコミュニケにおいては、成長と貧困削減がバランス良く扱われることとなった（注1）。
　貧困削減に向けた取り組みにおいては、アジアにおける開発の経験が示すとおり、持続的な経済成長が重要である。そのためには、途上国側が主体性を発揮して開発に取り組むこと、民間部門の活力を引き出す方向での政策・体制整備を進めること、農業・農村開発の重視、教育・社会投資の促進を通じての人材の育成、制度造り等能力構築に努め、成長の展望を切り開いていくことが重要と考えられる。しかも、経済成長はあくまで貧困削減のための必要条件であり、成長は貧困層にも裨益する衡平なものでなければならない。そのためには、成長によってもたらされた資源が、国民の保健や教育の向上に向けられ、それが更に成長の礎となるという好循環を築くことが重要である。
　成長を阻害し、貧困問題への対処を困難にする課題として、累積債務、ＨＩＶ／ＡＩＤＳ等の感染症の問題、紛争と開発の問題が注目されている。貧困に苦しむ途上国の中には、極めて深刻な債務問題に直面している国もある。重債務貧困国への債務救済を実施するに当たっては、これら諸国における貧困削減戦略の一部をなすものとして、社会開発分野への適切な取り組みや債務管理能力の向上が確保される必要があるが、これらの貧困削減、債務救済の努力も、成長の展望なしには持続が困難となろう。
　また、ＨＩＶ／ＡＩＤＳ等の感染症の問題も深刻である。途上国においては健康な生活の欠如は直接的に貧困に通じやすい。途上国における保健・医療の問題は、人々の生存の根元に係わるものとして「人間の安全保障」（囲み3．参照）の観点からも重要な取り組み課題となっている。加えて、感染症の問題は、途上国の経済・社会の運営を担い、開発を進めていく主体となる社会の中堅層や青年層を蝕むことになり将来の成長の展望をも奪うものとなっている。
　更に、紛争、対人地雷等の問題は、経済・社会基盤などそれまで営々と築き上げた開発の成果を損ない、途上国の人々の生活に直接的な脅威を与えるものであり、「人間の安全保障」の観点からも深刻な問題を惹起している。今後、紛争の予防、紛争発生後の諸困難の緩和、再発の防止に資する開発協力の視点を更に強化していくことが求められている。以上は、成長を可能とする基盤を整備する上でも、早急な取り組みが不可欠である。
　こうした開発課題は、九州・沖縄サミットにおいても、国際社会の様々な主体がパートナーシップを発揮しつつ一致して取り組むべき課題として議論された。これら各課題への日本の具体的対応については第3部「主要援助国としての日本の課題別取り組み」において詳細に述べる。

　途上国における開発の問題は、途上国自らの努力を中心として、援助国のみならず、国際機関、ＮＧＯなどが知恵を出し合いながら効果的に協力・連携して取り組むべき課題である。各援助国はそれぞれ開発協力に対する歴史的な背景や独自の経験、考え方、更には得意な分野を有する。また、国際機関は、所掌分野における専門性や、国際機関としての中立性という利点を有する。更に、開発の受益者である途上国の人々に資する支援を進める上でＮＧＯ等市民社会との連携は重要な要素である。
　こうした各援助国、国際機関の比較優位を活かしつつ相互に補完し合うことによって、援助の重複を回避すると共に、相乗効果を上げることは、援助の効率的、効果的な実施にとって不可欠である。日本としてもこのような開発パートナーシップ構築の試みを歓迎しており、途上国の現場で具体的な成果として結実していくよう知的な貢献を行っていく考えである。
　開発パートナーシップのうち、他の援助国や国際機関との援助協調については、日本としてもすでに相当の実績を積み上げてきている。例えば、他の援助国との協調では、日米間で既に「日米コモン・アジェンダ」の枠組みの下、保健・医療分野等において緊密に協力・連携を実施する等実績を着実に積んでいる（注2）。また、日仏間でも96年に合意された「日仏協力20の措置」に基づき援助協調が実施されており、99年12月には「開発援助に関する日仏共同コミュニケ」が採択され、日仏間で幾つかの重点国を特定し協調案件を具体的に進めていくことが合意されている。更に、日本は主要な援助国との対話を定期的に実施しており、99年度は豪州、加、仏、英、米、北欧諸国との間で援助政策に関する協議を実施している。
　国際機関との協調に関しては、国際機関を通じた多国間（マルチ）の援助と日本の二国間（バイ）援助の相互補完・連携を図るべく、マルチ・バイ協力を促進している。例えば国連開発計画（UNDP）との間で、日本の拠出により設置した「人造り基金」を通じて、UNDPの経験や組織を活用しつつ日本あるいは日本人の貢献が認識されるような形で援助が行われるよう努めている。
　また、保健・医療分野では、国連児童基金（UNICEF）と定期協議を行い連携強化に努めているほか、実施体制が十分でない国に対し人道的観点から医薬品、ワクチン、注射器等の供与を行う必要がある場合には、「子どもの福祉無償」（注3）を活用しUNICEFを通 じて援助を実施している。更に、西太平洋地域でのポリオ根絶運動の進展を踏まえ（注4）、同地域での保健・医療分野の協力を強化するため、ＷＨＯ西太平洋地域事務局との間で2000年2月に第一回の定期協議を開催し、同年12月には第二回定期協議を行った。
　世界銀行等の国際開発金融機関との間では、主要な出資国（注5）として、定期協議の開催や職員派遣等人事交流を含め、各方面において積極的に交流、意見交換を行っている。特に、重債務貧困国（HIPCs）を中心とする途上国が策定し、世銀理事会の承認を求める貧困削減戦略ペーパー（PRSP）については、当該国の今後数年間に亘る開発戦略の骨格を決定するものであり、日本としても積極的にその策定・実施・モニタリング過程において支援を行っている。加えて、世銀をはじめ国際社会が取り組むべき開発課題への対応についても継続的に意見交換を行い、日本の考え方が反映されるよう努めている。
　また、日本がその策定に指導的役割を果たしたＤＡＣ新開発戦略においては、開発パートナーシップの推進が謳われているが、その具体化努力の一つとして、途上国で援助国・国際機関が協力して、保健や教育などの個別の分野（セクター）毎に中長期的計画を策定し、連携して開発協力に取り組む「セクター・ワイド・アプローチ」がアフリカ諸国等一部の地域で盛んに試みられている。こうしたアプローチは、様々な開発パートナーが開発の目的と情報を共有し、効果的に協力を進めることを目指すものとして評価しうる。
　このセクター・ワイド・アプローチの実施に際しては、資金動員の方法としてセクター毎に共通基金を設立し、各国が資金を拠出するという「コモン・ファンド」方式の導入や、調達・契約制度をはじめ援助資金の支出・モニター・監査・評価など援助手続きをすべて共通様式にて実施すべしとの主張も一部に見られる。
　もとより、援助協調は重要であるが、あくまで被援助国側の開発への主体的取り組み姿勢（オーナーシップ）を尊重し、これを育むものでなくてはならない。この観点から、セクター・ワイド・アプローチの実施に際しては、被援助国が共通基金（コモン・ファンド）方式や援助手続きの急進的かつ厳格な共通化といった手法に対応できるだけの能力構築（キャパシティー・ビルディング）を十分に成しえているか、日本をはじめとする援助国が援助資金の使途に関する自国民への説明責任をいかに確保しうるか等を良く吟味する必要があろう。
　特に財政支援に等しい共通基金方式の実施は、実施のやり方次第では援助国が主体性を発揮する余地を狭める可能性があるものであり、また、「顔の見える援助」の実現を困難にする可能性を秘めている。そうなれば、国民の援助に対する理解と支持を得ることも難しくなる。また、このような方法は、いまだ試行段階のものであり、効果的か否かが明らかになるには更に時間と検証が必要であろう。途上国の開発を一定の手法の実験の場とすることは援助国としては慎まなくてはならない。
　途上国側の直面する援助課題や援助吸収能力が様々であることを踏まえれば、これらの国がたどる開発の道筋も多様であるべきではなかろうか。そのためにはドナー側が提供しうる多様な経験や援助手法から途上国が適切なものを選択する余地を残すべきであり、画一的な解決策を提示し、途上国の主体性発揮の余地を狭めるようなことは好ましくない。援助協調が途上国側の真の開発への主体的取り組み姿勢の強化に寄与するよう努めていくことが求められよう。
　なお、開発への取り組みにおいて、その意義と役割の重要性が益々認識されているＮＧＯとの連携については、別項で詳しく述べたい。

　日本の資金を使っての援助であるにも拘わらず、相手国に日本の援助だと十分認識されていない、いわゆる「顔の見える援助」が行われていないとの批判がある。これまで以上に国民の理解と支持を得てＯＤＡを進めていくためには、日本の援助について相手国国民によく知られ、理解してもらうことは当然と言える。このため被援助国の人々に対して、また援助の現場において日本の援助についての認識と理解を深めてもらうため一層の努力が必要である（第1部第3章第4節（3）「被援助国における理解の促進」参照）。
　「顔の見える援助」が、人と人との交流を通じ、自国の経験に根ざした優れた技術やノウハウを活用しつつ相手国の開発努力を支援するため現場で知恵を絞り汗を流すことを通じて実現しうるものであるとすれば、途上国の国造りを支える人造りへの支援において、専門家派遣、青年海外協力隊及びシニア海外ボランティア派遣といった事業を通じて、国内の有為の人材を活用し日本の人的な貢献を強化することは、「顔の見える援助」を実現していく上で極めて有益となろう。また、研修員受入や、国費留学生制度をはじめとする留学生支援、あるいは日本語学習支援等は、日本人と直接交流したり、現代を生きる日本人の姿や日本の文化に触れる機会を提供し、人的交流に基づく途上国と日本との間の相互理解促進や、国民レベルでの二国間関係増進に極めて重要な役割を果たしている。更には、地方自治体やＮＧＯの協力活動も活発になっており、「顔の見える援助」の観点からもこれを支援していくことは意義深い。

　また、「顔の見える援助」は、日本企業の有する技術や経営上のノウハウの活用、円借款事業への日本企業の事業参加のあり方といった側面にも係わる。この点に関連した具体的問題として、援助国からの財・サービス調達を義務付けるタイド援助問題がある。限られた援助資源を効率的に使用するためには、国際競争入札を原則とするアンタイド化の推進を図ることが国際的な流れであり、また、借入国である途上国もアンタイド化を望む場合が少なくなく、そうした背景の下に日本の円借款も96年には100％アンタイド化されたが、その後国際ルール上許される範囲で一部タイド化がなされている。その背景には、アンタイド化が完全に実施された結果、本邦企業の有する技術やノウハウが発揮・移転される機会が著しく減少したという事実がある。こうした状況が続けば国内における援助に対する理解や支持基盤を弱めることになりかねない。援助の効率性を妨げないよう配慮しつつ、援助国自身が有する技術・ノウハウ・人材の活用が開発の視点から有効な場合は、これを使うことが考えられて良い。タイド化を通じた「顔の見える援助」の推進については、まさにこのような要素をバランス良く考慮した対応が必要となろう。

　更に、国際的な援助協調の流れの中で、貧困削減戦略ペーパー（PRSP）策定やセクター・ワイド・アプローチの推進などの作業に積極的に参画し、これらの作業を主導していくことが「顔の見える援助」の推進に繋がることは論を待つまい。
　こうした援助協調を巡る新たな動向の背景に、日本が援助の重点地域として支援してきたアジアが金融・経済危機を乗り越えて着実に回復過程にあるのに対して、アフリカにおいては困難を増している点があることに注目しておきたい。2回にわたり アフリカ開発会議（TICAD）を国連やアフリカのためのグローバル連合（ＧＣＡ）と共催してきた日本として、明治以降及び戦後の日本自身の復興・開発の経験やアジアにおける開発協力の経験を活かして、アフリカの開発に貢献することが今程求められている時はないかもしれない。TICADの流れを着実に育み、具体化していくことが日本の「顔の見える援助」となることは間違いない。
　こうした様々な分野における取り組みを進める一方、国際社会における開発協力を巡る議論において、日本自身の経験に裏打ちされた援助に関する考えを一層明確化することは「顔（理念）」の見えるＯＤＡ推進の観点からも重要である。この意味で総理大臣の諮問機関である「対外経済協力審議会」が2000年9月に答申した「『人間を重視した経済協力』の推進について」に関しては、国連開発計画（UNDP）の「人間開発報告書」や「ＯＤＡ中期政策」に謳われる「人間の安全保障」や「人間中心の開発」といった考え方を開発協力を通じ具体化するための提言として活かしていきたい。