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4．貧困削減戦略文書（PRSP）とMDGs
■貧困削減戦略文書（PRSP）とは
第I部で述べた通り（I部1章2節2）、PRSP、MDGsが登場した背景として、1980年代及び1990年代の開発アプローチである構造調整プログラムに対する反省が挙げられます。構造調整プログラムは、途上国のマクロ経済政策を改善するとともに、なるべく政府の介入を少なくし、民間セクターの活力により所得の向上を促すことで開発問題に対処する考え方です。このプログラムの実施に向け、1980年代より、IMF・世界銀行を中心として、国際社会は該当する途上国に対して、多様な支援を行いました。
しかし、現在、構造調整プログラムは、その効果が非常に限られていたと評価されています。その原因は、構造調整プログラムに付帯するコンディショナリティである、途上国政府が策定する政策枠組文書（PFP：Policy Framework Paper）に求められています。PFPは、多くの政策が実施期限とともに明記されていましたが、そもそも、被援助国側にオーナーシップが十分でない形で付されたコンディショナリティであったため、現実には多くが実施に移されなかったという反省があります。
これに加えて、アフリカを中心とする低所得国の多くでは、個別課題の改善を目的とした各援助国からのプロジェクト型支援を効果的に組み合わせるための開発計画策定能力が弱く、モニタリング・評価などの能力も不十分でした。さらに、開発の効果を増大させるために必要な国家予算の分配を適性に行う公共財政管理に係る能力が弱いという現実があるために、援助効果が上がりませんでした。
こうした中、開発援助が貧困削減に資するためには、それまでの経済成長を重視した政策から、所得の分配、人間開発、良い統治等の包括的な取組を重視した政策が必要であるという認識が広がっていきました。このような流れから、1998年10月、IMF・世界銀行年次総会において、被援助国のマクロ経済安定と構造的、社会的、人間的側面のバランスの取れた発展を同時に目指す「包括的開発の枠組み（CDF：Comprehensive Development Framework）」というアプローチがウォルフェンソン世界銀行総裁により提唱されました。このCDFの考え方に沿った形で、各途上国において策定・実施されているのが、PRSPです。
PRSPは、貧困削減を達成するために、３か年から５か年の期間において講ずべき政策に焦点を当てた経済・社会開発戦略であり、1999年９月のIMF・世界銀行年次総会時の合同開発委員会及び暫定委員会において、債務削減・IDA（International Development Association：国際開発協会）（注）資金供与の条件として、70を超える、重債務貧困国及びIDA対象国に対して、作成を要請することが決定されました。このPRSPの策定過程においては、被援助国政府のオーナーシップの下、援助国、国際機関、貧困層を含む市民社会全体、NGO、民間セクター等広範な関係者が参加し、貧困状況及び原因の分析、目標及び指標の設定と開発戦略の構築、モニタリングと評価の方法等が定めらます。また、被援助国は、PRSPをより現実的に実施していくために、PRSPに基づいて、中期的な予算配分計画である中期支出枠組み（MTEF：Mid-Term Expenditure Framework）の作成が求められます。更に、PRSPは、開発の進捗と戦略の妥当性をはかるためのモニタリングや評価が、毎年、援助を含む関係機関参加のもとに行われ、被援助国の実情にあわせて、修正されます。このような中で、援助国や国際機関は、参加型で策定・実施されるPRSPに沿った支援を行うことが望まれています。
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■PRSPを巡る最近の動き
2003年11月末時点で、35か国で最終版PRSPが策定され、また、暫定版については47か国で策定されています。PRSPプロセスが始まった当初は、直接的な貧困の削減に向けて、教育、保健医療等の社会開発セクターを過度に重視する傾向がありましたが、近年、経済社会状況の異なる多くの国においてPRSPが策定されているため、ベトナムやモンゴルなどでは経済成長により重点が置かれたPRSPが策定されるなど、PRSPの内容も国毎に多様化しています。このように多様化するPRSPの策定・実施に対して、日本は各国の状況に応じて、支援を行ってきています。例えばベトナムでは、ベトナムのPRSPであるCPRGSに、経済インフラの要素を導入するためのイニシアティブを発揮しました。（II部2章2節1～参照）
更に、多くの国においてPRSPが策定され、幾つかの国では、最初のPRSPの期間を過ぎ、第２フェーズに入りつつあることから、国際社会の関心はPRSPの策定から、PRSPに基づく開発の効果的実施に移ってきています。現在、国際社会では、PRSPのより効率的な実施に向けて、PRSPの重点セクター毎のアクションプランとなるセクター毎の開発プログラムとPRSPの整合性をいかに向上していくか、PRSP の進捗状況を適切に測り、必要に応じて計画の修正を行うためのモニタリング・評価はどうあるべきか、PRSP の戦略を具現化するために被援助国政府の公共財政管理能力をいかに強化するか、さらにはODAと民間セクターとの効果的な連携をいかに図るか等について議論が活発化しています。特に、被援助国の公共財政管理能力強化については、PRSPと各セクター・プログラム戦略の整合性の向上のみならず、ともすれば網羅的で、課題毎の優先順位が不明確になりがちなPRSPの戦略を明確化するための非常に重要な要素になります。このため、被援助国の公共財政管理能力の強化については、世界銀行・IMFといった国際金融機関のみならず、援助国も重要視しており、それに向けた援助の実施のあり方を含めた様々な議論が進んでいます。
■PRSPとMDGsの関係
既に述べた通り、MDGsは、人類の将来の繁栄に向けた基礎的条件を整えるうえで、国際社会全体が共有する重要な目標として位置付けられており、貧困削減、基礎教育、保健医療、ジェンダー、児童の権利、環境などについて、明確な量的目標と共に、その達成期限が定められています。
一方、PRSPは、上述の通り、債務削減・IDA資金供与のために、重債務貧困国及びIDA対象国に対して作成を要請することが決定されたものですが、貧困は単に所得の問題だけでなく多面的な問題であり、包括的な開発アプローチが必要であると指摘される中で、途上国の開発問題全般に関わる援助協調のための手段として使われるようになってきています。
特に、近年、MDGsの達成に向けて、PRSP実施における関係各国の努力が結びつけられて論じられるようになってきています。例えば、2003年９月に開催された世界銀行・IMF合同委員会コミュニケにおいても、PRSPの実施とMDGsの達成をより密接に関連づける努力をする必要あることが述べられています。この点で重要となっているのが、MDGsを各国の状況に合わせて現地化（現地の状況を踏まえながら、国際的な目標を国レベルの目標に置き換えること）することです。具体的には、MDGsは、その達成が主に2015年に向けて合意されている目標ですが、これを、基本的に３年を１フェーズとして各国において策定されるPRSPの達成目標・指標に置き換える必要があるということです。
MDGsの指標を現地化するには、現地の実情を調査し、統計処理する必要がありますが、調査・統計処理能力が限られていることの多い低所得国政府のみでは十分な調査を行うことが困難な場合が多いのが実情です。このため、PRSPの策定・実施においては、MDGsとの整合性とともに、世界銀行、UNDP等の国際機関に加え、日本を含む援助国を含め、国際社会として、指標の設定、進捗状況のモニタリングに深く関与していくことが求められています。
■日本のPRSPに対する考え方
日本は、最近の援助に関する国際的な潮流も踏まえて、新しいODA大綱において、国際機関や他の援助国を含む国際社会との連携強化を基本方針の１つの柱として据えるとともに、貧困削減を重点課題の１つとしています。
日本としては、中・長期的視点から、PRSPを中心とする一連の活動に、可能な限り積極的に参加しています。また、援助の実施にあたっても、PRSPに沿って日本が援助を行うことが、より効果的なODAの実施に必要であるという認識で取り組んでいます。このような認識から、日本は援助戦略策定における現地機能を強化すべく、現地ODAタスクフォースを各国（54か国）で立ち上げ、被援助国政府はもとより、他の援助国やその他関係機関などとの意見・情報交換や援助実施における連携を活発化してきています。日本としては、こうした努力を今後とも継続していく考えです。
MDGsの着実な実現のためには、途上国が、それぞれの国が直面する事情に合わせて、MDGsを現地化し、その実現を目指したPRSP を策定してくことが望まれます。途上国は、それぞれ、貧困の程度や財政状況、行政能力などにおいて、異なる環境に置かれています。MDGsを現地化するにあたっては、各国固有の環境が反映されることが重要です。また、PRSP に盛り込まれる政策は、優先順位付けされる必要があります。日本は、こうした一連の検討作業を集大成したものがPRSP の本質であると考えており、PRSPの指標設定などにおいて、調査の実施など積極的な貢献を行っていく考えです。
こうして策定されるPRSPは、資金を効果的・効率的に活用するとの観点からも重要です。MDGsの達成に向け更なる開発資金の必要性を指摘する声があることについては既述の通りです（II部2章2節3参照）が、MDGs達成のためには、単に援助量を拡大するだけでは不十分です。上述のような現地化や政策の優先順位付けがなされたPRSPに沿って、適切な政策運営が実施されることが不可欠であり、そのための途上国政府の能力向上が重要です。
PRSPプロセスにおいて、経済成長をより重視する傾向が現れてきたことに関しては、日本がこれまでも主張してきたことです。ベトナムのPRSPである「包括的貧困削減・成長戦略」（CPRGS）に、日本のイニシアティブにより、経済インフラの要素が導入されることになったことについては既に述べた通りです（第II部2章2節1～）。
PRSPが作成から実行の段階へと推移するにつれて顕在化してきた課題、例えば、多岐にわたる政策の羅列、過度に野心的な政策の策定等の問題を解決するためには、PRSPに盛り込まれた個々の政策について、しっかりとした予算見積もりを行うとともに、毎年の予算及び中期財政計画との整合性の確保に努める必要があります。また、マクロ・バランスや公的債務の状況に照らし、実現可能性のある戦略となっているのか否か、真剣な検討を加える必要があると考えています。
また、PRSPは、実施の過程において必要に応じて見直され、修正が加えられるものであり、そのためには、進捗を正確に計るためのモニタリングが不可欠です。こうしたモニタリングを目的として、MDGs関係のデータベース整備のために、日本による支援が核となって、世界銀行と国連が連携した取組が行われていることについては、既述の通りです（第II部2章2節2参照）。
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