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白書・提言

第4章 外交体制

   1.外交実施体制
【外交実施体制の強化】

 今日、国際社会におけるグローバリゼーションの一層の進展とそれに伴う相互依存の深化を受け、外交の重要性はますます高まるとともに、その業務量も増大の一途をたどっている。
 今や、海外の在留日本人は約80万人になり、海外渡航者も年間1600万人を超え、邦人保護を始めとする外務省の領事業務は引き続き拡大・多様化している(例えば98年の日本人出国者数は90年の約1.5倍に増加)。
 また、21世紀における国際社会全体における平和と繁栄を目指しつつ、様々な国際的な取組がなされている中で、日本はこれに引き続き積極的に参画し、その地位にふさわしい役割を果たす必要があることは言うまでもない。
 このような質・量の両面で拡大かつ複雑化を続ける日本の外交に、政府がこれまで以上に能動的かつ迅速に対応していくためには、外交実施体制の整備・充実化を図ることが必須である。具体的には、行政改革の取組を行いつつ、主要先進国に比べていまだ不十分な外務省定員(単純な比較は困難であるが、日本の外務省定員は米国の約4分の1であり、フランス、ドイツ、英国と比較しても低い水準にある)等の増強を始め、機構の拡充や在外公館の機能強化に取り組むとともに、一層の情報化の推進等を速やかに実現する必要がある。

【行政改革】

 新しい行政の組織・制度の在り方を実現するための取組は、政府全体でも行われている。99年7月に成立した中央省庁等改革関係法(新府省の設置法及び関連法)を受け、2000年5月には新府省の組織令及び関連政令が成立、その後関係省令等の整備が行われ、2001年1月6日に1府12省庁の新体制が発足した。これに伴い外務省においても、副大臣2人及び大臣政務官3人の設置、アジア局と欧亜局のアジア大洋州局及び欧州局への改編(大洋州課をアジア大洋州局に設置)等の組織改編を行った(注)。また、政府全体として整合性のとれた形で政府開発援助(ODA)を企画・立案・実施していくため、種々の措置がとられた(詳細は、第2章第3節参照)

(注)中央省庁等改革に伴う外務省の組織の主な変更点は次の通りである。

  1. 従来の政務次官2人に代えて副大臣2人、大臣政務官3人を設置する。
  2. 従来の国際報道課を廃止し、国際報道官を新設する。
  3. 文化交流部文化第一課、文化第二課の名称を政策課、人物交流課に変更する。
  4. 総合外交政策局国際社会協力部地球規模問題課は地球環境に特化し、地球環境課に名称変更する。従来の地球規模問題課が扱っていた事務のうち人口は経済分野の問題として国連行政課に、薬物は社会分野の問題として人権人道課(旧・人権難民課)にそれぞれ移管する。
  5. きめ細かな地域外交の推進を図るため、従来欧亜局にあった大洋州課(オーストラリア、ニュー・ジーランド等を所掌する課)をアジア大洋州局に移すとともに、従来のアジア局と欧亜局の名称をアジア大洋州局、欧州局とする。
  6. 中近東アフリカ局の名称を中東アフリカ局に変更する。
  7. 海外移住審議会を、海外との人の交流に関する重要事項を調査審議する海外交流審議会に改組する。

 2000年12月には、より広範な事項にわたる行政改革の実施のため、行政改革大綱が閣議で決定された。同大綱には、事業及び組織形態の抜本的見直しを含めた特殊法人等の改革、公務員制度の改革、公益法人に対する行政の関与の在り方の改革、規制改革、電子政府の実現等が盛り込まれている。外務省としても、今後、同大綱を受けて必要な見直しを行い、所要の措置を着実に実施していく考えである。

【機構・定員、予算面での努力】

 先に述べた認識の下、2000年度には、機構・定員、予算の面で外交実施体制の強化に向けて次のような努力を行った。
 まず、きめ細かな地域外交の推進を図り、特に、日本としてその取組を充実強化していくことが必要である対アフリカ外交の推進のため、2001年度にはアフリカ審議官(仮称)を新設することとした。また、世界貿易機関(WTO)における紛争解決手続に付される案件が増大し、日本が当事国である紛争のうち紛争解決小委員会(パネル)が設置された案件も増大しているため、世界貿易機関紛争処理室を新設し対応を強化するなどした。在外公館に関しては、サハリン州のロシア国内における重要性を重視し、在ユジノ・サハリンスク総領事館を新設することとした。これにより2000年度末における日本政府の在外公館(実館)の数は大使館115、総領事館66及び政府代表部6の合計187となる。
 定員の増加については、政府の早急な対応が求められている危機管理・安全体制の強化の面に重点を置いて取り組んできている。この結果、厳しい予算、定員事情にもかかわらず、2000年度には外務本省35人、在外公館20人の合計55人の増員を行い、定員数は合計5289人(外務本省2065人、在外公館3224人)となった。定員の増加を図る一方、外務省としては、定員の有効活用及び事務合理化の努力を行ってきている。
 予算面においては、厳しい財政状況の下、九州・沖縄サミットの開催や在外選挙実施という特殊要因等を踏まえ、2000年度当初予算において、前年度比1.9%増(142億円増)の7737億円を計上した。その中で以下の二本柱を掲げてめりはりのある予算配分に努めた。

  • 外交施策の充実強化(九州・沖縄サミットの円滑な実施、平和・安全・人間の安全保障の推進、対ロシア政策の推進、二国間援助等の推進、国際文化交流の推進)
  • 外交実施体制の強化(定員等の増強、機構の拡充、危機管理体制・海外日本人安全対策の強化を含む在外公館の機能強化、本省及び在外公館の情報・通信及び連絡網の整備、在外選挙実施体制の整備)


【情報化の推進】

 情報化の推進については、外務本省内と一部在外公館内にLAN(注)を構築し、相互に専用のネットワークを介して接続しており、今後はセキュリティを確保しつつすべての在外公館でLANが使用できるよう整備を進めるとともに、インターネット上では、外務省ホームページを充実化している。これらを含め外務行政の総合的かつ計画的な情報化を推進し、情報処理機能の強化、国民等への行政サービスの向上を図るための努力を行っている。

(注) ローカル・エリア・ネットワーク。構内情報通信網とも呼ばれる。オフィス内、ビル内など限られた範囲のコンピュータ同士を接続し、データをやりとりできるようにすることで、電子メールやファイル共有等の各種のサービスを実現するシステム。


【緊急事態への対応体制】

 海外における天災や大事故、ハイジャックやテロ、誘拐事件、さらには暴動、クーデター、争乱等は、多数の日本人の生命に係る事態であり、このような緊急事態に備え外務省及び在外公館は一体となって適切な対応をとるよう全力で取り組んでいる。
 まず、日常的な情報収集分析により、緊急事態発生のおそれをいち早く察知し、必要に応じ海外危険情報等により日本人が緊急事態に巻き込まれないようあらかじめ注意を喚起し、万一緊急事態が発生した場合には、日本人の安否確認、関係者への迅速な連絡、情報収集・分析等の初動措置をとるとともに、必要に応じ、省内、在外公館に対策本部を立ち上げ、24時間体制での危機管理、情勢把握、情報収集・分析、日本人の退避手段の確保、関係国への協力要請等対応に万全を期すべく努めており、このために必要な予算、人員、備品等の整備を平素より進めている。

【情報公開】

 外務省は、76年以来、戦後の外交記録のうち原則として作成後30年を経たものを自主的に公開するとともに、外交史料館において閲覧に供してきている。事項ごとに一括して自主的に公開していくこの制度については、今後も更に充実させる考えである。
 また、99年に成立した「行政機関の保有する情報の公開に関する法律」は2001年4月に施行される予定である。外務省としても、その活動を国民に説明する責務を全うするとともに、国民の的確な理解と批判の下にある公正で民主的な行政の推進に資するとの同法の目的を踏まえ、保護すべき日本の安全、他国等との信頼関係、対外交渉上の利益等に配慮しつつ、保有する情報の一層の公開を図っていくこととしている。

【非政府組織(NGO)連絡センターの設置】

 近年のグローバリゼーションの波は、従来の国家のみを主体とする国際関係の枠組みに大きな変化をもたらしている。国境の垣根が低くなり、人、モノ、サービス、資本、情報の移動が加速し、市民自らが国境を越えて活発な交流を行っている今日、政府と非政府組織(NGO)などの市民社会との連携を一層強化していくことが求められている。
 外務省では、従来より開発協力、緊急人道援助、環境、貿易、人権、紛争予防や軍縮・不拡散などの様々な分野において、NGOとの間で連携を図ってきている。中でも、途上国における開発協力などの分野では、政府による経済協力の一環としてNGO活動に対する様々な支援事業が実施されている。
 外務省では、政府とNGOとの対話と連携の強化に向けたこのような努力を継続し、21世紀の国際社会においてますます大きな役割を果たすことが期待されるNGOなど市民社会の自発的な活動との建設的な協力関係を構築していくことが重要であるとの認識に基づき、10月に「NGO連絡センター(NGO Liaison Center)」を国内広報課内に設置した。同センターでは、外務省の関連部局とNGOとの間にこれまで築かれてきた協力関係を維持しつつ、主として新たにコンタクトを求めてくるNGOの方々からの照会や要望などを、外務省の窓口として一元的に受けることにより、外務省全体としてのNGOとの更なる対話と連携の強化を目指していくこととしている。

【外務省機能強化・改革問題】

 2001年1月、松尾元外務省要人外国訪問支援室長による事件が明らかになり、3月10日、同人は詐欺容疑で警視庁により逮捕された。この事件によって、外務省に寄せられてきた国民の信頼を深く裏切る結果となったことは、痛恨の極みであり、外務省として深く反省するとともに、国民に深くおわびしてきたところである。
 本件については、まず、2001年1月4日、河野外務大臣の指示により官房長を長とする調査委員会が発足し、省内で集中的な調査が行われた。その際、調査の方法としては、同元室長に対する任意の事情の聴取、会計書類の精査、関係者からの任意の事情聴取を中心とし、また、併せて可能な範囲で資産関係の確認を行った。その結果、同元室長は、室長在職中(93年10月10日から99年8月16日)に合計46回の総理大臣一行の外国訪問を担当したが、同人が当該職から離任するまでの間に、公金を私的目的に使用した明白な疑いがあることが判明した。このため、外務省は1月25日に調査報告書を発表し、同日、同元室長を懲戒免職とするとともに同人を警視庁に告発した。その後、警察当局の捜査の結果、同人は、3月10日、詐欺容疑で警視庁により逮捕され、同月30日、東京地検により起訴された。また、同人は4月4日再逮捕された。
 同元室長は、93年10月の就任後6年近くの間、総理大臣の外国訪問に際する宿泊費について、見積りの作成から支払い、精算までを、上司の決裁を得ることなく、すべて1人で取りまとめており、これに対するチェックが十分になされていなかった。こうした体制上の不備が生じた背景には、一つに同室は組織構成としては大臣官房総務課の下に置かれたものの、実際の業務遂行に際しては、総理の外国訪問を主管する部局課との緊密な連携の下に働いており、指揮系統が大臣官房総務課長の下に統一されているとの認識が薄かったことがあったと考えられる。このため、事件の発生を未然に防げなかったことについて、外務省は自らの責任を痛感している。こうした観点から、現在から同人の要人外国訪問支援室長就任時にまで遡って、当時同人に対する管理責任を有していた者に対して、減俸等の処分を行った。また、本件が判明した時点での事務次官、官房長及び官房総務課長についても処分を行った。
 強制的な捜査権を有さない外務省の調査には限界があるが、外務省として明らかにできる公金流用の事実を特定し、できるだけ早く告発を行い、本件を捜査当局の捜査に委ねることが事件の全容解明のために最善と考え、1月25日、調査報告書を発表するとともに告発を行ったものである。外務省としては同報告書をもって全容が解明されたとは考えておらず、元室長の告発以後も一刻も早い全容解明のために、一貫して捜査当局に全面的に協力しているところである。
 同時に、本件調査報告書を踏まえつつ、荒木外務副大臣の指導の下で、外務省の体制上の問題を始め、本件事件に関連する事実関係等についてさらに調査を行った。本調査委員会の主要メンバーは、官房長、官房各課長などであるが、外部専門家(弁護士及び公認会計士)の助言を得つつ、外務省として入手可能な資料の調査や関係者からの任意の事情聴取を中心として調査を進めた。具体的には、総理大臣の外国訪問に係る外務省の体制についての調査、官房長経験者・官房各課長経験者等の外務省員よりの事情聴取、同元室長による供応接待の有無等についての事実関係の調査を行い、例えば総理大臣の外国訪問に係る外務省の体制上の問題につき、荒木外務副大臣自身が官房長及び官房各課長経験者に改めて話を聞くなどした。また、本件事件を契機として、外務省に関する様々な問題が報道されたことを受け、必要な調査を行い、調査結果については国会における議論等を通じ随時明らかにした。
 また、外務省としては、今回の事件を教訓とし、外務省機能の抜本的強化に省を上げて取り組んでいる。既に、3月10日の同元室長逮捕に際して、河野外務大臣は大臣談話を発表し、国民の皆様に再度おわびするとともに、外務省報償費が真に必要な目的のためのみ使用されるようチェック体制を強化すること等を明らかにした。具体的には、外務大臣自身が年度始めに報償費使用の基本的な考え方を決め、これまでの決裁過程に総合外交政策局長が新たに入ること、さらにこの機会に査察の頻度の増加や外部有識者の活用、さらには抜き打ち査察の導入を含め査察制度を見直すこととした。
 また、2月9日、河野外務大臣より、今回のような事件の再発防止を念頭におき、外務省機能を抜本的に改革するための具体的方策について、自由な意見交換を通じて提言をまとめていただくべく、民間有識者(注)を構成員とする外務省機能改革会議の発足を発表した。本件会議では、2月21日に第1回会合が行われて以来活発な議論が展開された。本会議には、外務省より、衛藤外務副大臣が同席した。同会議においては、外務省の仕事の在り方全般について自由に議論がなされたが、河野外務大臣より、具体的な問題意識として、(A)国民の信頼の回復と理解の増進、(B)組織・体制上の課題、(C)人的体制の問題点及び人事運営の在り方、(D)チェック・監査体制等の4点を提起した。

(注) 外務省機能改革会議の参加者は、五十音順に以下のとおり(敬称略)。


いわおすみこ  
岩男 壽美子  武蔵工業大学教授
かけいえいいち  
筧 榮一 弁護士(元検事総長)
さいとうあきら  
斎藤 明 毎日新聞社代表取締役社長(座長)
しながわまさじ  
品川 正治 日本興亜損害保険株式会社相談役(経済同友会終身幹事)
そのあやこ  
曽野 綾子 作家、日本財団会長
たなかあきひこ  
田中 明彦 東京大学教授(座長代理)
ひらいわがいし  
平岩 外四 経済団体連合会名誉会長


 4月24日、同会議は提言をとりまとめ、河野外務大臣に提出した。提言は、(A)国民のための外交・国民と共に歩む外交、(B)効率的かつ効果的な外交体制、(C)強力な外交のための人事体制改革、(D)不正と疑惑の根絶の4つの点に分けて外務省機能の抜本的強化のための改革案につき提言を行った(詳細は、「外務省機能改革会議による提言のポイント」参照)。同会議の提言を踏まえて、外務省予算、中でも平成13年度以降の報償費の運用の仕方についての方向性を5月中に打ち出し、新たな実施体制の第一歩としたい。
 以上のとおり、外務省としては、事件の全容解明のため警察当局による捜査に全面的に協力する一方で、外務省機能の抜本的改革を行う考えである。外務省としては今回の事件に対する深い反省に基づいて、また、この会議の意見を踏まえて、公務員として国民に奉仕するという原点に立ち返り、国民のために努力し、国民に一層信頼される外務省を目指して幅広い分野で抜本的な自己改革を行う決意である。

   2.海外安全対策と領事移住に係る諸問題
(1)海外安全対策-邦人保護のための取組

 2000年においても、海外渡航者数と海外在留日本人総数は引き続き着実に増加した。秘境ツアーなどの流行により治安情勢の不安定な国・地域に渡航する旅行者の増加や、高齢者の旅行ブームなどにより渡航者の年齢層の広がりなども見られ、海外における日本人の活動は質・量ともに拡大していると言える。
 これに呼応するように、日本人が海外で事件・事故に巻き込まれるケースも増えており、2000年には、グァテマラで秘境ツアーに参加した日本人が殺傷された事件、ギリシャで日本人ツアー客のバスが乗っ取られた事件、オーストリアで青少年を含む10人の日本人が犠牲となった山岳ケーブルカー事故など、痛ましい事件・事故も相次いだ。
 外務省は、こうした事件・事故に巻き込まれた日本人及び家族等関係者の援護に努める一方、海外における日本人の安全対策として、各種の情報提供や広報・啓発活動等を行っている。
 治安の著しい悪化や災害、騒乱、テロ事件その他の緊急事態の発生が見られたり、又は発生の可能性が高まっていると判断される場合には、該当する国又は地域の治安状況を5段階の危険度に区分して「海外危険情報」を発出しているほか、海外各地における犯罪動向、テロ情勢など日本人の安全に関わる情報についても、「海外安全相談センター情報」として国民に提供している。
 さらに、こうした情報の提供に当たっては、「国別・海外安全情報FAXサービス」、「海外安全テレフォンサービス」及び「海外安全情報タッチビジョン」などに加えて、インターネットを利用した「外務省・海外安全ホームページ」を2000年度より設置するなどして、よりきめ細かい情報提供に努めている。
 また、海外渡航に当たっての国民の安全意識を高めることを目的として、6月に「海外安全週間」を実施し、海外安全に関するセミナーを開催するなどしたほか、海外進出企業や旅行業界等に対する海外安全面での情報提供や、官民対話・協力の推進にも努めている。

(2)海外在留邦人の福利の向上

 海外に在留する日本人の数が年々増加していることに伴い、日本国民の安全かつ快適な海外活動のために求められる領事業務も複雑多岐にわたっている。外務省では、国民の海外での福利向上のための環境整備の一環として、従来より、文部省と連携し、日本人学校及び補習授業校に対する支援を行っている。また、医療事情の悪い熱帯地域を中心とした途上国に在留する日本人の健康相談のために、医療機関の協力を得て、72年より巡回医師団を派遣している。海外における伝染病流行などの医療情報についても、各国政府又は世界保健機関(WHO)の情報をもとに、広く「海外安全相談センター情報」として情報提供に努めている。近年においては、年金の二重払い及び期間通算の問題の解決、外国運転免許証の取得手続の簡素化など、海外で生活する国民の様々な要請にこたえるための施策に努めている。

(3)在外選挙

 98年の公職選挙法の改正により、海外においても国政選挙に参加することが可能となった。6月の衆議院議員総選挙において、初めての在外選挙が実施され、約1万7000人の海外在住の日本人が投票を行った。海外で投票するためには、事前に在外選挙人名簿に登録することが必要であり、在外公館では在外選挙制度の広報とともに、館員が出張して登録申請を受付けることにも努めており、2000年末現在、在外選挙人名簿の登録者数は約6万5000人に達している。

(4)旅券偽変造対策

 近年、旅券等の渡航文書が国際犯罪組織や国際テロリストによって偽変造され、悪用される例が多発していることから、渡航文書の偽変造対策の強化が種々の国際会議の場で取り上げられている。外務省としては、各国との効果的な協力体制の構築が不可欠であるとの観点から、11月に主要先進4か国の旅券発行当局者及び偽変造対策の専門家を招聘し、「旅券政策協議」を開催するなど、旅券の偽変造防止技術の向上及び情報ネットワーク作りに努めている。また、国内においても「旅券の日」(2月20日)を中心に旅券を紛失しないよう積極的に呼びかけている。

(5)在日外国人

 グローバリゼーションの進展に伴う人の移動を円滑化し人的交流を促進すべく、外務省は査証手続の簡素化及び迅速化も継続して推進してきている。こうした努力は日本政府の規制緩和の取組にも沿うものであり、例えば、情報通信技術(IT)の技術者について査証手続の緩和等を行っている。
 日本に入国する外国人及び外国人登録者数は漸増傾向にある一方、日本を訪れ滞在期限を超過して不法に残留する外国人は、92年の急増以来、20万人台で推移してきている。このような不法滞在者の一部が引き起こす犯罪は、在日外国人に対する誤ったイメージを生じさせることがあるなど健全な国際交流の妨げとなっている。外務省としては、査証申請の審査を厳正に行うことにより不法就労・滞在を目的とする者の入国の阻止を図っている。
 また、日本政府は、中国や韓国等の国々と定期的に協議を行い、領事分野での問題解決に努めている。
 なお、2000年は永住外国人に対する地方参政権付与法案についての審議が国会において継続された。

(6)海外日系人社会との協力

 日本人の海外移住は、130年を超える歴史を刻んでおり、移住者及びその子孫である日系人は、ブラジルの130万人及び米国の100万人を筆頭に米州大陸を中心に推定約250万人を数える。日系の人々は政治、行政、経済、学術、文化等の広範な分野で活躍しており、各国の経済及び社会の発展に積極的な貢献を行い高い評価を得るとともに、居住国と日本との相互理解の増進、友好関係の進展に重要な役割を果たしている。
 2000年12月、海外移住審議会は、21世紀を前にして、かつての移住者支援を中心とする観点を超えて、世界の日系人社会との関係、協力の在り方について、その理念と具体策を取りまとめた意見書「海外日系人社会との協力に関する今後の政策」を提出した。



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